지방의회조례안재의결무효확인청구

정선군수 (소송대리인 변호사 고승덕)

정선군의회 (소송대리인 법무법인 동서남북 담당변호사 오시영)

2006. 9. 14.

원고의 청구를 기각한다. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2006. 6. 13.에 한 정선군세자녀이상세대양육비등지원에관한조례안에 대한 재의결은 그 효력이 없다.

1. 이 사건 조례안의 재의결 및 그 내용의 요지 갑 제1 내지 5호증의 각 1, 2의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 다음의 사실을 인정할 수 있다. 가. 피고가 2006. 4. 25. 정선군세자녀이상세대양육비등지원에관한조례안(이하 ‘이 사건 조례안’이라 한다)을 의결하여 원고에게 이송하였고, 원고는 2006. 5. 15. 이 사건 조례안이 법령의 한계를 일탈하였다는 등의 이유로 피고에게 재의요구하였으나, 피고는 2006. 6. 13. 이 사건 조례안을 원안대로 재의결함으로써 이 사건 조례안이 확정되었다. 나. 이 사건 조례안은 저출산문제의 국가적·사회적 심각성을 십분 감안하여 정선군민의 출산을 적극 장려하고 인구정책을 보다 전향적으로 실효성 있게 추진코자 하며 세 자녀 이상의 세대 중 세 번째 이후 자녀에게 양육비 등을 지원할 수 있도록 하기 위하여 제정된 것으로서(제1조), 재원은 당해연도 예산 사정 등을 감안하여 군비로 확보하고(제3조), 지원기준일 현재 군 관내에 주민등록을 마치고 실제 거주하고 있는 세대에 한하여 지원하며, 지원대상은 이 조례 시행일 이후 군 관내에서 출생한 자에 한하되 셋째 이후의 출생 자녀 모두로 하고(제4조), 지원액은 매년 지원대상 자녀 1명당 300만 원 범위 안에서 예산사정, 물가상승률, 출산실태, 인구증감률, 기타 군민의 평균적인 양육비 등을 참작하여 운영위원회 심의를 거쳐 군수가 최종적으로 결정하며, 매 분기 말에 금융기관 계좌를 통해 현금으로 지급함을 원칙으로 하고(제11조), 지원기간은 12세까지로 하되 친권자 또는 지원대상자가 군 관내를 벗어난 지역으로 전출할 때에는 지원대상자격을 상실하며(제12조), 자격상실자가 친권자와 함께 다시 거주할 목적으로 군 관내에 주민등록 전입신고를 하고 실태조사 결과 거주할 목적임이 확인될 경우 다시 지원대상 자격회복신청을 할 수 있도록 하는 것(제13조)을 주요 내용으로 하고 있다. 2. 원고의 주장과 판단 가. 이 사건 조례안이 법령의 근거 없이 제정되었다는 점에 대하여 원고는 지방자치단체의 조례는 헌법 제117조 제1항과 지방자치법 제15조의 본문에 의하여 ‘법령의 범위 안에서’만 제정할 수 있고, 일정 사항에 관하여는 ‘법률의 위임’이라는 전제하에서만 제정할 수 있는 것인데, 상위 법령에 이 사건 조례를 제정할 수 있는 위임규정이 없으므로 이 사건 조례안은 위법하다고 주장한다. 살피건대, 지방자치법 제15조에 의하면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있되 주민의 권리제한 또는 의무의 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 지방자치단체는 그 내용이 주민의 권리의 제한 또는 의무의 부과에 관한 사항이거나 벌칙에 관한 사항이 아닌 한 법률의 위임이 없더라도 그의 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다 할 것인바(대법원 1992. 6. 23. 선고 92추17 판결 등 참조), 이 사건 조례안은 앞에서 본 바와 같이 저출산 문제의 국가적·사회적 심각성을 십분 감안하여 향후 정선군민의 출산을 적극 장려토록 하여 인구정책을 보다 전향적으로 실효성 있게 추진하고자 세 자녀 이상 세대 중 세 번째 이후 자녀에게 양육비 등을 지원할 수 있도록 하는 것으로서, 위와 같은 사무는 지방자치단체 고유의 자치사무 중 주민의 복지증진에 관한 사무를 규정한 지방자치법 제9조 제2항 제2호 (라)목에서 예시하고 있는 아동·청소년 및 부녀의 보호와 복지증진에 해당되는 사무라고 할 것이고, 또한 이 사건 조례안에는 주민의 편의 및 복리증진에 관한 내용을 담고 있어 그 제정에 있어서 반드시 법률의 개별적 위임이 따로 필요한 것은 아니라고 할 것이므로, 원고의 위 주장은 이유 없다. 나. 이 사건 조례안이 저출산·고령사회기본법에 위배된다는 점에 대하여 원고는 이 사건 조례안이 상위 법령인 저출산·고령사회기본법에 위배된다고 주장한다. 살피건대, 지방자치단체는 법령에 위반되지 아니하는 범위 내에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는 것이고, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라고 할 것이다(대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결 참조). 저출산·고령사회기본법은 저출산 및 인구의 고령화에 따른 변화에 대응하는 저출산·고령사회정책의 기본방향과 그 수립 및 추진체계에 관한 사항을 규정함으로써 국가의 경쟁력을 높이고 국민의 삶의 질 향상과 국가의 지속적인 발전에 이바지함을 목적으로 제정된 법으로서(제1조), 국가는 종합적인 저출산·고령사회정책을 수립·시행하고, 지방자치단체는 국가의 저출산·고령사회정책에 맞추어 지역의 사회·경제적 실정에 부합하는 저출산·고령사회정책을 수립·시행하여야 하며(제4조), 국가 및 지방자치단체는 적정인구의 구조와 규모를 분석하고 인구변동을 예측하여 국가 및 지방자치단체의 지속적인 성장과 발전을 위한 인구정책을 수립·시행하여야 하고(제7조), 국가 및 지방자치단체는 모든 자녀가 차별받지 아니하고 안전하고 행복한 생활을 영위하며 교육과 인성함양에 도움을 주는 사회환경을 조성하기 위한 시책을 강구하여야 하며, 국가 및 지방자치단체는 자녀를 임신·출산·양육 및 교육하고자 하는 자가 직장생활과 가정생활을 병행할 수 있도록 사회환경을 조성·지원하여야 하고, 국가 및 지방자치단체는 자녀를 양육하려는 자에게 양질의 보육서비스를 제공하기 위한 시책을 강구하여야 하며(제8조), 국가 및 지방자치단체는 자녀의 임신·출산·양육 및 교육에 소요되는 경제적 부담을 경감하기 위하여 필요한 시책을 강구하여야 한다(제10조)고 규정하고 있는바, 위와 같은 저출산·고령사회기본법의 목적과 입법 취지 및 지방자치단체로 하여금 지역실정에 부합하는 저출산·고령사회정책을 수립·시행하도록 한 점 등 그 규정 내용에 비추어 볼 때, 지방자치단체인 정선군이 강원도 정선군민의 출산을 적극 장려하기 위하여 세 자녀 이상의 세대 중 세 번째 이후 자녀에게 양육비 등을 지원하도록 하는 내용의 이 사건 조례안은 저출산·고령사회기본법에서 정한 지방자치단체의 책무의 범위 안에서 자녀의 임신·출산·양육 및 교육에 소요되는 경제적 부담을 경감하기 위하여 필요한 시책을 강구한 것이라 할 것이므로, 이 사건 조례안이 저출산·고령사회기본법에 위배된다고 할 수 없다. 따라서 원고의 위 주장도 이유 없다. 다. 이 사건 조례안이 지방재정법 제17조 제1항에 위반된다는 점에 대하여 원고는, 이 사건 조례안에 따라 지급되는 양육비의 장려금은 보조금의 성격을 가진 것으로서 이는 지방자치단체는 개인에게 보조 또는 그 밖의 공금을 지출을 할 수 없다고 규정하고 있는 지방재정법 제17조 제1항에 위반된다고 주장한다. 살피건대, 지방재정법 제17조 제1항은 "지방자치단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 한하여 개인 또는 공공기관이 아닌 단체에 기부·보조 또는 그 밖의 공금의 지출을 할 수 있다."고 하면서 제1호에서 ‘법률에 규정이 있는 경우’를 규정하고 있는바, 강원도 정선군민의 출산을 적극 장려하기 위하여 세 자녀 이상의 세대 중 세 번째 이후 자녀에게 양육비 등을 지원할 수 있도록 하는 내용의 이 사건 조례안의 규정에 의하여 지급되는 양육비의 보조는 지방자치법 제9조 제2항 제2호 (라)목 소정의 ‘아동·소년·부녀의 복지증진에 관한 사무’에 해당하여 지방자치단체의 사무에 속할 뿐만 아니라, 저출산·고령사회기본법 제10조에서 지방자치단체로 하여금 강구하도록 한 시책에도 해당될 수 있고, 따라서 이는 지방자치단체가 개인 또는 공공기관이 아닌 단체에 기부·보조 또는 기타 공금의 지출을 할 수 있는 경우를 규정한 지방재정법 제17조 제1항 제1호 소정의 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당한다고 할 것이므로, 원고의 위 주장도 이유 없다. 라. 이 사건 조례안이 지방재정의 부담 등으로 위법하다는 점에 대하여 원고는 세 번째 자녀에게 3,900만 원을 지원하도록 규정한 이 사건 조례안은 지방재정에 과도한 부담이 될 뿐 아니라 지방자치단체 간의 불균형을 초래할 수 있고, 저출산 대책으로는 실효성도 없는 등의 문제점이 있어 이 사건 조례안은 위법하다고 주장한다. 살피건대, 이 사건 조례안에 의하더라도 지원액은 매년 지원대상 자녀 1명당 300만 원 범위 안에서 예산사정, 물가상승률, 출산실태, 인구증감률, 기타 군민의 평균적인 양육비 등을 참작하여 운영위원회 심의를 거쳐 군수가 최종적으로 결정하고, 지원기간도 12세까지로 하도록 되어 있으므로, 이 사건 조례안의 시행으로 인하여 지방재정에 있어서 과도한 부담이 발생한다고 단정하기 어렵고, 그 밖에 원고가 주장하는 바와 같이 이 사건 조례안이 시행될 경우 양육비 지원에 있어서 다른 지방자치단체와의 형평에 반하거나 실효성이 없다는 등의 사정만으로는 이 사건 조례안이 상위 법령에 위배된다고 할 수도 없으므로, 원고의 위 주장도 이유 없다. 마. 기타의 점에 대하여 원고는 그 이외에도 이 사건 조례안이 지방재정법 시행령 제32조, 지방자치법 제99조, 제118조, 지방재정법 제5조, 제38조에 위배된다고 주장하나, 원고가 드는 위 법령들을 살펴보더라도 이 사건 조례안이 위 법령들에 위배된다고 할 수 없으므로, 원고의 위 주장도 이유 없다. 3. 결 론 그러므로 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 김지형(재판장) 고현철(주심) 양승태 전수안