도시계획변경결정처분등취소·건축허가처분취소

○○○ 주식회사 외 19인 (소송대리인 법무법인 태평양 담당변호사 송진훈 외 2인)

강원도지사 외 1인 (소송대리인 변호사 유장원 외 1인)

서울고법 2003. 4. 30. 선고 2002누3579, 3586 판결

상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들이 부담한다.

1. 상고이유 제1, 2점에 대하여 원심은, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있고, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이란 당해 행정처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고 제3자가 당해 행정처분과 관련하여 간접적이거나 사실적·경제적인 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다고 한 다음, 산림조합중앙회가 피고 강원도지사로부터 받은 동해도시계획(용도지역)변경결정처분과 동해망상지구도시개발구역지정처분, 피고 동해시장으로부터 받은 동해망상지구도시개발사업실시계획인가처분(이하 위 3개의 처분을 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)에 기하여 제2임산물종합유통센터(이하 ‘제2유통센터’라 한다)를 건립한 이 사건 토지가 속한 D구역에 대하여는, 원고 1 회사와 피고 동해시장 사이에 어떠한 협약도 체결된 바 없고 구체적인 사업계획이 진행된 바도 없는 점, 원고 1 회사는 피고 동해시장으로부터 A구역에서 지상 30층 규모의 콘도를 건축하기 위한 조성계획 변경 및 지적승인을 받은 바는 있으나 A구역에서조차 관광진흥법 소정의 관광지조성사업시행자 또는 도시계획법 소정의 유원지조성사업시행자의 지정을 위한 절차를 취하지 아니하여 그 사업시행자의 지위를 취득하지 못하였고, 이를 위한 공유수면매립면허와 환경성평가, 교통영향평가 등도 전혀 받지 아니하는 등 구체적인 사업을 진행하지 못하고 있는 점 등에 비추어 장차 이 사건 토지 위에 망상리조트 사업을 추진하겠다는 구상단계를 가진 데 불과한 원고 1 회사가 이 사건 각 처분과 관련하여 산림조합중앙회와 경원자의 관계에 있다고 보기 어렵고, 이 사건 각 처분의 근거 법률인 구 도시계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것, 이하 같다)이나 구 도시개발법(2002. 12. 30. 법률 제6853호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 가지고 있지도 아니하므로, 원고 1 회사에게는 이 사건 각 처분의 취소를 구할 원고적격이 없다고 판단하였다. 관계 법령을 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유와 같은 행정소송에서의 제3자의 원고적격에 관한 법리오해의 위법이 없다. 위 원고가 들고 있는 대법원판결들은 이 사건과 사안을 달리하는 것으로서 이 사건에 원용하기에 적절하지 아니하다. 2. 상고이유 제3점에 대하여 원심은, 원고 1 회사가 망상리조트 사업을 진행하는 토지 인근에 제2유통센터가 건립됨으로써 환경이나 관광 측면에서 다소 불이익을 받게 된다 하더라도 이는 간접적이고 사실적·경제적인 불이익에 불과하여 원고 1 회사에게 이 사건 각 처분의 취소를 구할 원고적격을 인정하기 어렵고, 또한 이 사건 각 처분의 근거 법률인 구 도시계획법이나 구 도시개발법 등 관련 법령은 이 사건 각 처분과 관련하여 원고 1 회사를 제외한 나머지 원고들에게 개별적·직접적·구체적인 이익을 보장하고 있지 않는데다가 이 사건 각 처분에 따른 산림조합중앙회의 제2유통센터 건립을 위한 도시개발사업의 면적은 145,200㎡로서 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법(1999. 12. 31. 법률 제6095호로 제정된 것)에 따른 환경영향평가대상사업에 해당하지 않으므로, 이 사건 각 처분에 의하여 제2유통센터가 이 사건 토지 위에 건립된다 하더라도 나머지 원고들에게는 이 사건 각 처분의 취소를 구할 원고적격을 인정할 수 없다고 판단하였다. 관계 법을 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유와 같은 환경권을 기초로 한 제3자의 원고적격에 관한 법리오해의 위법이 없다. 원고들이 들고 있는 대법원판결들은 이 사건과 사안을 달리하여 이 사건에 원용하기에 적절하지 아니하다. 3. 상고이유 제4점에 대하여 원심은, 위법한 행정처분의 취소를 구하는 소는 위법한 처분에 의하여 발생한 위법상태를 배제하여 원상으로 회복시키고 그 처분으로 침해되거나 방해받은 권리와 이익을 보호, 구제하고자 하는 소송이므로, 비록 그 위법한 처분을 취소한다 하더라도 원상회복이 불가능한 경우에는 그 취소를 구할 이익이 없다고 한 다음, 제2유통센터가 2002. 11.경 완공되어 2003. 1. 15. 도시개발법에 따른 준공전사용허가가 이루어졌다면 이를 철거하여 원상회복하는 것이 불가능하게 되었다 할 것이므로, 비록 이 사건 각 처분이 위법하다 하더라도 원고들로서는 그 취소를 받아 제2유통센터의 건립을 저지할 단계는 지났을 뿐 아니라 그 취소에 의하여 철거나 이전을 구할 수도 없는 것이고, 따라서 원고들에 대하여 이 사건 각 처분의 취소를 구할 법률상 이익을 인정할 수는 없게 되었으므로 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 부분의 소는 부적법하다고 판단하였다. 그러나 도시개발사업의 시행에 따른 도시계획변경결정처분과 도시개발구역지정처분 및 도시개발사업실시계획인가처분은 도시개발사업의 시행자에게 단순히 도시개발에 관련된 공사의 시공권한을 부여하는 데 그치지 않고 당해 도시개발사업을 시행할 수 있는 권한을 설정하여 주는 처분으로서 위 각 처분 자체로 그 처분의 목적이 종료되는 것이 아니고 위 각 처분이 유효하게 존재하는 것을 전제로 하여 당해 도시개발사업에 따른 일련의 절차 및 처분이 행해지기 때문에(위 각 처분 자체의 관계에서 보더라도 도시계획변경결정처분이 존재하는 것을 전제로 도시개발구역지정처분이, 도시개발구역지정처분이 존재하는 것을 전제로 도시개발사업실시계획인가처분이 각 이루어졌다) 위 각 처분이 취소된다면 그것이 유효하게 존재하는 것을 전제로 하여 이루어진 토지수용이나 환지 등에 따른 각종의 처분이나 공공시설의 귀속 등에 관한 법적 효력은 영향을 받게 되므로, 도시개발사업의 공사 등이 완료되고 원상회복이 사회통념상 불가능하게 되었더라도 위 각 처분의 취소를 구할 법률상 이익은 소멸한다고 할 수 없을 것이다. 위에서 본 법리에 비추어 보면, 원심이 이 사건 토지 위에 제2유통센터가 완공되었다는 사정을 들어 원고들에게 이 사건 각 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 판단한 것은 잘못이라고 할 것이나, 앞서 본 바와 같이 원고들에게 이 사건 각 처분의 근거 법률 등 관련 법령에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 없어 이 사건 각 처분의 취소를 구할 원고적격이 인정되지 않는 이상 그 취소를 구하는 이 사건 소가 부적법하다고 본 결론은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 소의 이익에 관한 법리오해의 위법으로 인하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 할 수 없다. 4. 결 론 그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들이 부담하는 것으로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 배기원(재판장) 유지담(주심) 김용담