은행업등인허가취소처분무효확인

박태삼 외 4인 (소송대리인 변호사 임영화 외 2인)

금융감독위원회 (소송대리인 법무법인 한빛 담당변호사 성민섭 외 1인)

서울고법 2002. 5. 8. 선고 2001누5998 판결

상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들이 부담한다.

1. 관계 법률의 위헌 여부에 대하여 가. 구 금융산업의구조개선에관한법률(1998. 9. 14. 법률 제5549호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라고 한다) 제10조 제1항, 은행법 제46조의 위헌 주장 부분 이 사건은 재정경제부장관이 1998. 9. 30. 주식회사 경기은행(이하 '경기은행'이라고 한다)의 은행업 등 영업의 인가·허가를 취소한 처분(이하 '이 사건 처분'이라고 한다)의 효력을 다투는 소송이고, 위 처분은 재정경제부장관이 피고로부터 '경기은행은 법 제2조 제3호 (가)목의 부실금융기관으로서 법 제11조 제1항의 규정에 의한 경영개선명령의 이행 또는 다른 금융기관과의 합병이나 영업의 양도 등이 이루어지기 어렵다'는 등의 이유로 법 제14조 제2항에 기한 영업의 인가·허가 등의 취소요청(이하 '이 사건 취소요청'이라고 한다)을 받고 같은 조 제3항에 기하여 한 처분이므로, 법 제10조 제1항 및 은행법 제46조는 위 처분의 근거가 되는 법률이라고 할 수 없고, 위 규정들이 헌법에 위반되는지 여부에 따라 이 사건 소송에서 다른 판단을 하게 되는 것도 아니므로, 위 규정들이 위헌이라는 이유로 위 처분이 위법하다는 상고이유의 주장은 받아들일 수 없다. 나. 포괄위임입법금지의 원칙 또는 법률의 명확성의 원칙 위반 여부 등 (1) 법 제2조 제3호 (가)목의 규정 법 제2조 제3호 (가)목은 채무가 재산을 초과하고 정상적인 경영이 어렵다고 판단되는 금융기관으로서 피고 등이 결정한 금융기관을 부실금융기관이라고 하고, 이 경우 '채무와 재산의 평가 및 산정'은 피고가 미리 정하는 기준에 의한다고 규정하고 있는바 , 위 규정에서 사용된 '채무'와 '재산'은 '부채'와 '자산'이라는 일반적인 개념으로 통용되는 회계학적 용어에 대응하여 사용된 개념으로서 해석상 그 본질적인 한계가 있고, 실제 이러한 개념을 실무상 적용함에 있어서는 해당분야의 기술적·전문적 경험이 필요할 뿐 아니라 국가경제정책도 함께 고려하여야 하는 사항으로 업무의 성질상 피고의 고시로 위임하는 것이 불가피하다고 볼 수 있으며, 피고가 고시로써 미리 정하도록 위임된 사항은 부실금융기관의 산정기준이 되는 세부적인 사항인 재산과 채무의 개념정립 및 그 적용, 재산과 채무에 대한 평가 및 산정에 관한 기준을 정하는 것이므로 누구라도 위 규정 자체로부터 피고의 고시에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있다고 할 것이고, 따라서 위 규정에서 말하는 미리 정하는 기준의 개념이 불분명하다거나, 피고에게 위임된 기준의 내용이 포괄적이라고 할 수 없다( 헌법재판소 2004. 10. 28. 선고 99헌바91 결정 참조). 또한, 위 규정은 재산과 채무를 평가하여 산정한 결과 채무가 재산을 초과하고, 정상적인 경영이 어려운 금융기관을 부실금융기관으로 결정할 수 있다는 것이므로, 채무가 재산을 초과하는 외에 추가로 피고에게 당해 금융기관의 경영부실의 정도 등을 고려하여 정상적인 경영이 어려운지 여부를 판단하여 부실금융기관 해당 여부를 결정할 수 있는 권한을 부여한 취지라고 할 것이고, 따라서 위 규정은 피고에 대한 권한의 위임이 그 위임의 범위 및 판단 기준에 있어서 충분히 규정되고 제한되어서 피고의 자의적인 법적용을 배제하는 객관적인 기준을 제공하고 있다고 할 것이다. 그러므로 위 규정이 포괄위임입법금지의 원칙 또는 법률의 명확성의 원칙에 반한다고 할 수는 없으므로, 이 점에 관한 상고이유의 주장은 모두 이유 없다. (2) 법 제11조 제1항의 규정 법 제11조 제1항은 피고는 '예금자보호 및 신용질서의 안정을 위하여 필요하다고 인정하는 때'에는 부실금융기관에 대하여 법 제10조 제1항의 경영개선조치 또는 임원의 직무집행정지 및 관리인의 선임 등 경영개선명령을 할 수 있다고 규정하고 있는바, 이는 부실금융기관을 그대로 방치하면 파산, 예금지급불능 등으로 채권자인 예금주 및 당해 금융기관과 거래관계에 있는 다수의 이해관계자들에게 손실을 입힐 것이 예상되므로, 부실금융기관의 파산, 예금지급불능 등의 사태가 발생할 염려가 있어 이를 방지할 필요가 있는 경우를 의미한다고 할 것이고, 따라서 '예금자보호 및 신용질서의 안정을 위하여 필요하다고 인정하는 때'라는 규정내용이 모호하여 국민의 재산권보장에 관한 헌법 제23조 제1항을 위반한 것이라고 할 수 없으므로, 이 점에 관한 상고이유의 주장 또한 이유 없다 . (3) 법 제14조 제2항의 규정 법 제14조 제2항 제3호는 피고가 부실금융기관에 대하여 계약이전결정 등의 처분을 할 수 있는 경우의 하나로 '채무가 재산을 현저히 초과함으로써 제11조의 규정에 의한 경영개선명령의 이행 또는 부실금융기관의 합병 등이 이루어지기 어렵다고 판단되는 경우'를 들고 있는바, 여기서 '채무가 재산을 현저히 초과하는 경우'라 함은 법 제11조에 규정된 경영개선명령 또는 합병 등의 알선을 하더라도 그 명령의 이행 또는 합병 등이 이루어질 것으로 기대하기 어려울 정도로 채무가 재산을 초과하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 어떠한 경우가 이에 해당하는지 여부는 획일적으로 정하기 곤란할 뿐 아니라 그 판단에 고도의 전문지식 및 경험이 필요하여 피고로 하여금 당해 금융기관의 경영부실의 정도, 금융산업의 환경 등을 고려하여 그 해당 여부를 판단할 권한을 부여한 것이므로, '채무가 재산을 현저히 초과하는 경우'에 관한 판단 기준을 제공하고 있다고 할 것이어서 그 규정내용이 너무 막연하여 헌법 제23조 제1항을 위반한 것이라고 할 수 없다 . 또한, 법 제14조 제2항의 규정에 의한 계약이전결정은 그 이전의 대상이 된 당해 부실금융기관의 자산·부채 및 그 발생의 기초가 되는 계약상의 지위가 이전되는 사법상의 법률효과를 발생시키는 행정처분이므로 이전의 대상이 되는 계약의 범위, 계약이전의 조건 및 이전받는 금융기관을 정하여 처분을 하면 그에 따른 효력이 발생하고, 그 절차 및 방식에 관하여는 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 행정절차법이 규정하는 바에 의하도록 되어 있으므로, 법에 계약이전결정의 효력, 절차 및 방식에 관한 별도의 규정을 두고 있지 않다고 하여 법률의 규정이 미비하다고 할 수 없고, 따라서 위 규정이 헌법 제23조 제1항 또는 사영기업의 경영통제 및 관리에 관한 헌법 제126조의 취지에 반하는 규정이라고 할 수도 없다 . 그리고 법 제14조 제2항은 계약이전결정을 내리는 국가기관, 대상이 되는 금융기관, 결정을 내릴 수 있는 요건 등을 분명하게 규정하면서, 단지 행정청인 피고에게 예금자보호 및 신용질서의 안정을 위하여 필요한 범위 내에서 계약이전의 대상이 되는 자산의 종류 및 부실의 정도, 이전받는 금융기관의 사정 등을 고려하여 계약이전의 대상이 되는 계약의 범위를 결정할 수 있는 권한을 부여하였다고 할 것이므로, 위 규정은 피고의 위 권한행사에 관하여 자의적인 법적용을 배제하는 객관적인 기준을 제공하고 있다고 할 것이다. 그러므로 위 규정이 너무 모호하거나 불명확하여 헌법에 위반된다고 할 수 없고, 포괄위임입법금지의 원칙에 반한다고 할 수도 없으므로, 이 점에 관한 상고이유의 주장 또한 모두 이유 없다. 다. 과잉금지의 원칙 위반 및 사유재산권의 본질적 내용 침해 여부 금융기관의 부실은 다른 사기업의 경우와는 달리 국가경제 전체에 미치는 부정적인 효과가 매우 크므로 부실금융기관의 파산, 예금지급불능 등의 사태가 발생하는 것을 방지함으로써 국가경제를 안정시킬 조치를 취할 필요가 있다고 할 것이고, 이를 위하여 부실금융기관의 금융거래에서 발생한 계약상의 지위를 다른 건전한 금융기관 또는 성업공사 등 공적기관에게 이전하고, 그 이전되는 자산과 부채의 차액 상당을 정부 등의 출연을 통하여 보전해 주는 방식(이하 '계약이전방식'이라고 한다)에 의하여 부실금융기관을 정비함으로써 예금자의 보호와 금융거래의 안전을 도모하고자 하는 데 법 제14조의 입법목적이 있는 점, 채무가 재산을 현저히 초과하는 등 부실의 정도가 너무 커서 공적자금을 투입하더라도 경영을 정상화하기 어려운 금융기관의 경우에는 당해 금융기관의 소멸을 전제로 계약이전방식에 의하여 부실금융기관 정비절차를 취하는 것 또한 예금자보호 및 금융거래의 안전을 위한 효과적인 방법의 하나가 될 수 있는 점, 계약이전방식에 의한 부실금융기관의 정비는 부실의 정도가 심하여 당해 금융기관이 법 제11조의 규정에 의한 경영정상화가 이루어지지 않았거나 법 제11조에서 정하고 있는 방법으로는 경영정상화가 어렵다고 판단되는 경우에 취하는 예외적인 조치이므로 주주총회의 결의 없이도 위와 같은 조치를 취할 수 있도록 할 필요가 있는 점, 위와 같은 부실금융기관의 경우 기존 주주가 보유하고 있는 주식은 부실경영으로 말미암아 위와 같은 조치와 관계없이 이미 그 가치가 사실상 소멸한 상태에 있다고 할 것이고, 주주들은 주주총회 참석, 소수주주권의 행사 등을 통하여 기업경영에 참여할 수 있다는 점에서 부실경영의 결과로 나타난 손실에 대하여 법적 책임이 없다고 할 수 없는 점, 부실금융기관의 정비업무를 효율적으로 추진하기 위해서는 당해 금융기관이 부실화된 데에 책임이 있는 기존의 임원들의 직무를 정지시키고, 그들을 대신하여 정비업무를 수행할 관리인을 선임할 필요가 적지 아니한 점 등에 비추어 보면, 법 제2조 제3호 (가)목, 제11조 제1항, 제14조 제2항, 제3항의 각 규정은 국가경제의 안정을 실현하기 위하여 적절하고 필요한 수단이고, 위 각 규정을 통하여 달성하고자 하는 공익의 비중과 부실금융기관의 주주들이 입는 재산권 침해의 정도를 비교하더라도 양자 사이에 적절한 균형관계가 인정되므로, 과잉금지의 원칙에 위배되어 사유재산권의 본질적 내용을 침해하는 규정이라거나 헌법 제23조, 제37조 제1항, 제126조 등의 규정에 위반되는 규정이라고 할 수 없다 . 같은 취지의 원심판결은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 과잉금지의 원칙 또는 사유재산권의 본질적 내용 침해금지의 원칙 등에 관한 법리오해의 위법이 없다. 2. 피고의 이 사건 인·허가 취소요청의 적법 여부에 대하여 가. 이 사건 인·허가 취소요청이 구체적인 평가계산과정 없이 가상의 평가 결과 수치만을 근거로 한 것인지 여부 원심이 인용한 제1심판결의 이유에 의하면, 원심은 그 채용 증거들을 종합하여, 회계사, 변호사, 대학교수 등 12인의 외부전문가로 구성된 은행경영정상화계획평가위원회(이하 '경평위'라고 한다)는 경기은행을 비롯한 12개 은행이 1998. 4. 30.경 제출한 경영정상화계획서 및 회계법인이 위 경영정상화계획서의 주요 내용을 평가하고 그에 따라 예상되는 2000년도까지의 국제결제은행 기준 자기자본비율(이하 'BIS 비율'이라고 한다)을 산정한 경영정상화계획 평가보고서를 토대로 하여, 자기자본확충계획의 실현가능성 및 장래수익성 등을 재검토하여 실현가능성이 없는 자본확충계획을 제외하거나 추가로 발생가능한 대손예상액을 추정하여 반영하는 등의 방법으로 2000. 6. 말까지의 예상 BIS 비율을 다시 산정한 다음, 이를 기준으로 위 은행들의 경영정상화계획에 대한 승인 여부를 평가하여 피고에게 보고하였는데, 경기은행의 경우는 실현가능할 것으로 인정되는 자본확충계획 등에 근거한 2000. 6. 말 30일 예상 BIS 비율이 (-)5.38%에 불과하고, 은행여신의 부실정도도 다른 은행에 비하여 높다는 등의 이유로 '불승인'이라는 평가를 하였던 사실, 은행감독원은 1998. 5.경 이와 별도로 위 12개 은행을 포함한 21개 은행에 대하여 은행직원들의 참여하에 1998. 3. 31. 현재 은행감독규정 제41조에서 정한 기준에 따른 재산과 채무를 평가하였는데 위 평가 결과에 의하면 경기은행은 채무가 재산을 1,231억 원 초과한 상태에 있었던 사실, 피고는 1998. 6. 29. 경평위의 위 평가 결과 및 은행감독원의 위 재산·채무 평가 결과를 근거로 경기은행의 경영정상화계획을 불승인하고, 경기은행에 대하여 계약이전결정 등을 함과 동시에 재정경제부장관에게 이 사건 취소요청을 한 사실을 각 인정한 다음, 피고가 이 사건 취소요청을 함에 있어 그 근거로 삼은 경평위의 경기은행에 대한 평가 결과는 그에 앞서 회계법인이 경기은행의 경영정상화계획에 대하여 한 구체적인 평가작업을 바탕으로 한 것이고, 은행감독원의 경기은행에 대한 재산·채무 평가 결과 또한 경기은행의 직원이 함께 참여하여 평가된 것이므로, 이를 두고 피고가 구체적인 평가계산과정을 거치지 아니한 가상의 평가 결과 수치만을 근거로 이 사건 취소요청을 하였다고 볼 수 없다는 취지로 판단하였다. 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 사실인정과 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 입증책임의 오해 또는 채증법칙 위배로 인한 사실오인의 위법이 있다고 할 수 없으며, 경기은행에 대한 회계법인의 평가보고서와 경평위, 은행감독원의 평가 결과 등에 다소 차이가 있다거나, 경평위의 조정내역에 관한 문서(을 제28호증의 2 내지 5) 외에 더 구체적인 중간평가·계산과정에 관한 문서가 제출되지 않았다고 하여 달리 볼 것도 아니다. 나. 법 제2조 제3호 (가)목 후문의 '미리 정하는 기준'의 의미 및 같은 목 전문의 정상적인 경영이 어려운지 여부에 관한 판단 기준에 대하여 원심이 인용한 제1심판결의 이유에 의하면, 원심은 그 채용 증거들을 종합하여 판시와 같은 사실들을 인정한 다음, 법 제2조 제3호 (가)목 후문은 부실금융기관으로 결정할 경우 채무와 재산의 평가 및 산정은 피고가 미리 정한 기준에 의하여야 한다고 규정하고 있으므로 채무가 재산을 초과한 상태에 있었는지에 관하여는 미리 정한 기준을 적용하여 평가하여야 할 것이나, 이와 다른 요건인 정상적인 경영이 어려운지 여부에 관하여는 반드시 미리 정한 기준에 따를 필요가 없으므로, 국제통화기금(IMF)의 요구로 조만간 시행할 예정이던 보유자산의 건전성에 관한 기준을 적용하여 산정한 2000. 6. 말경의 예상 BIS 비율을 중요한 기준으로 삼았다고 하여 채무와 재산의 평가 및 산정기준을 소급하여 적용한 것이라고 할 수 없고, 모호한 기준을 자의적으로 적용한 것이라고도 할 수 없다는 취지로 판단하였다. 관계 규정을 기록에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 '미리 정한 기준'에 관한 법리오해의 위법이 있다거나 정상적인 경영이 어려운지 여부의 판단 기준이 잘못되었다고 할 수 없다. 다. 평등의 원칙 위반 여부에 대하여 원심이 인용한 제1심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채용 증거들을 종합하여 그 판시와 같은 사실들을 인정한 다음, 피고가 경기은행을 비롯한 12개 은행에 대하여 부실금융기관 여부를 결정함에 있어 자의적이고 차별적인 기준을 적용하였다고 인정되지 아니하므로, 경기은행을 부실금융기관으로 결정한 것이 평등의 원칙에 위반된 것이 아니라는 취지로 판단하였다. 기록에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 사실인정 및 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 채증법칙 위배로 인한 사실오인 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 또한, 기록에 의하면, 서울은행과 제일은행의 경우는 당시 국제통화기금과의 합의에 따라 외국 금융기관에의 매각추진이라는 다른 구조조정절차를 취하고 있음을 이유로 앞서 본 평가의 대상 자체로 삼지 아니한 것일 뿐, 경기은행과 다른 차별적인 기준을 적용한 것이라고 할 수는 없으므로, 이를 두고 평등의 원칙에 위반된다고 할 수도 없고, 따라서 이 점에 관한 상고이유의 주장 또한 이유 없다. 3. 결 론 그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들이 부담하도록 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 이규홍(재판장) 윤재식(주심) 이용우 김영란