사용료부과처분무효확인의 소

○○역사 주식회사 (소송대리인 법무법인(유한) 세종, 담당변호사 유성훈 외 1인)

국가철도공단 (소송대리인 변호사 권경현)

서울행정법원 2022. 9. 22. 선고 2021구합83420 판결

2023. 6. 15.

1. 원고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 원고가 부담한다.

제1심판결을 취소한다. 피고가 원고에 대하여 2020. 12. 22. 한 2021년도 사용료 30,022,833,640원의 부과처분 중 29,325,145,860원을 초과하는 부분은 무효임을 확인하고, 2021. 12. 9. 한 2022년도 사용료 32,724,888,660원의 부과처분 중 31,964,408,980원을 초과하는 부분을 취소한다.

1. 제1심판결의 인용 원고가 이 법원에서 주장하는 사유는 제1심에서 주장한 내용과 크게 다르지 않고, 제1심과 이 법원에 제출된 증거를 원고의 주장과 함께 살펴보더라도 제1심의 사실인정과 판단은 정당하다고 인정된다. 이에 이 법원이 이 사건에 관하여 적을 이유는, 아래와 같이 제1심판결문의 해당 부분을 고치고, 제2항에서와 같이 원고가 이 법원에서 추가 또는 강조하는 주장과 그에 대한 판단을 추가하는 외에는 제1심판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다.

○ 4면 16행부터 5면 7행까지를 다음과 같이 고친다. ? 1) 인정사실 가) 이 사건 공모의 입찰공고에 따른 예정가격 및 사용료는 다음과 같고, ‘2차년도 이후 사용료’는 국유재산법 시행령 제29조 제6항에서 정한 이 사건 계산식에 따라 산출된다. 1. 입찰에 부치는 사항마. 예정가격 및 사용료1) 예정가격은 국유재산법에 의거하여 피고가 산출하여 공고한 금액으로 합니다.2) 사용료는 경쟁입찰에 의한 최고 입찰가격(낙찰금액)으로 합니다(부가세 별도).3) 사용료는 당해 재산의 사용허가 개시 전 선납하여야 하며, 납부방법, 납부기일 등은 피고가 별도로 통보합니다.4) 입찰 첫해의 사용료는 낙찰가를 기준으로 하고, 낙찰가의 10%를 부가세로 별도 부과합니다.5) 2차년도 이후 사용료는 국유재산법 시행령 제29조, 제31조 규정에 따라 낙찰가를 기준으로 하여 매년 별도로 산출한 금액으로 합니다.※ 2차년도 이후 사용료=(입찰로 결정된 첫해 사용료)×(해당 연도의 재산가액)÷(입찰 당시의 재산가액) 나) 이 사건 공모의 입찰공고에 따르면, 이 사건 국유재산의 연간 사용료 예정가격은 21,673,431,000원(부가세 별도)이고, 예정가격 이상으로 입찰한 자 중에서 최고가격으로 입찰한 자를 낙찰자(사용인)로 결정한다. 한편 위 입찰공고에 첨부된 예정가격조서에 의하면, 아래와 같이 토지의 경우 2018년도 개별공시지가를, 건물의 경우 2019년도 시가표준액을 각 적용하여 예정가격을 산정하였다. (표 생략) 다) 원고는 최고 입찰가격을 제시하여 △△△역사의 사용인으로 최종 선정되었고, 2019. 12. 26. 피고로부터 이 사건 국유재산에 관하여 사용기간을 2020. 1. 1.부터 2024. 12. 31.까지로, 2020년도 연간 사용료를 낙찰가인 25,150,020,000원(부가세 별도)으로 정하여(다만 다음 연도의 사용료는 국유재산법 시행령 제29조 및 제31조에 따라 매년 결정) 사용ㆍ수익허가를 받았다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 6호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지? ○ 8면의 별지 ‘관계 법령’을 이 판결의 별지 ‘관계 법령’으로 대체한다. 2. 추가 판단 가. 원고의 주장 행정재산에 대하여 사용ㆍ수익허가 처분을 하였을 경우에 인정되는 사용료 부과처분과 같이 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고, 상대방에게 불리한 방향으로 해석ㆍ적용하여서는 아니 되므로, 국유재산법 시행령 제29조 제6항의 이 사건 계산식에서 ‘입찰 당시의 재산가액’은 문언의 통상적인 의미에 따라 ‘입찰이 이루어진 연도의 객관적인 재산가액’을 뜻하는 것으로 보아야 한다. 더구나 이 사건 공모의 입찰공고나 허가조건에는 2차년도 이후의 사용료를 산출할 때 입찰공고 시 예정가격 산출에 적용된 재산가액이 계속 적용된다는 등의 내용이 없고, 2차년도 이후 사용료는 매년 별도로 산출한 금액으로 한다고 명시되어 있어 원고로서는 예정가격이 2018년도 토지 개별공시지가를 적용하여 산출된 것이라고 하여 2년치 상승분을 반영한 사용료가 부과될 것으로 예상하였다거나 이를 감수할 의사가 있었다고 보기 어렵다. 따라서 입찰당시의 재산가액을 2019년도가 아닌 2018년도 토지 개별공시지가를 적용하여 2차년도 이후 사용료를 과다하게 산출한 이 사건 처분은 위법하다. 나. 판단 1) 관련 법리 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 한다. 그러기 위해서는 법령에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법령의 입법 취지와 목적, 입법 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 한다(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결, 대법원 2020. 6. 4. 선고 2020두32012 판결 등 참조). 2) 구체적 판단 제1심이 설시한 사정들 및 제1심이 든 증거들에 을 제5호증의 기재와 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 위 법리에 비추어 보면, 국유재산법 시행령 제29조 제6항의 이 사건 계산식에서 ‘입찰 당시의 재산가액’을 ‘입찰이 이루어진 연도의 재산가액’으로 해석하기보다는 ‘입찰로 결정된 첫해 사용료 산정의 기준이 된 재산가액 결정 당시의 해당 재산가액’으로 해석하는 것이 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성에 더 부합한다. 따라서 이 사건의 경우 2차년도 이후 사용료를 산정할 때 ‘입찰 당시의 재산가액’을 2019년도의 토지 개별공시지가를 기준으로 산출하여야 한다고 보기 어렵고, 입찰로 결정된 첫해 사용료 산정의 기준이 된 2018년도 토지 개별공시지가를 토대로 산출하여야 한다고 봄이 타당하므로, 이와 다른 전제에서 한 원고의 주장은 받아들일 수 없다. 가) 국유재산법 시행령은 2009. 7. 27. 대통령령 제21641호로 전부 개정되면서 제29조 제5항에서 경쟁입찰로 국유재산의 사용허가를 하는 경우 사용료 산출방법과 관련하여 ‘첫해의 사용료는 최고입찰가로 결정하고, 2차년도 이후 기간의 사용료는 이 사건 계산식에 따라 산출한다’고 규정한 이래 조문의 위치만 바뀐 채 현행 국유재산법 시행령에까지 이어져오고 있다. 다만 국유재산법령은 이 사건 계산식에서 정하고 있는 ‘입찰 당시의 재산가액’에 관하여 별도의 정의 규정을 두고 있지 않고, ‘입찰이 이루어진 연도의 재산가액’이라고 명시적으로 규정하고 있지도 않다. 나) 제1심이 설시한 것처럼 이 사건 계산식은 2차년도 이후의 사용료를 산정할 때 ‘입찰로 결정된 첫해의 사용료’를 기준으로 매년 재산가격의 변동률을 반영하여 산정하고자 하는 취지이므로, 입찰 당시의 재산가액을 산정할 경우에도 입찰로 결정된 첫해 사용료에 반영된 예정가격의 산정기준과 동일한 기준의 개별공시지가가 적용된다고 해석하는 것이 위와 같은 취지에 부합한다. 만일 입찰로 결정된 첫해의 사용료 산정과 달리 2차년도 이후에 다른 기준의 토지 개별공시지가를 적용한다면 재산가액의 증감 비율에 따른 2차년도 이후 기간의 사용료가 산출되지 않고, 오히려 재산가치 변동을 반영하지 못한 사용료가 산출됨으로써 부당한 결과에 이르게 된다. 다) 국유재산의 관리청이 하는 행정재산의 사용ㆍ수익에 대한 허가는 기본적으로 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당하고(대법원 2006. 3. 9. 선고 2004다31074 판결 등 참조), 국유재산의 사용ㆍ수익허가를 하면서 부과되는 사용료는 부관의 일종인 부담의 성격을 갖는다. 이처럼 피고가 원고에게 이 사건 국유재산의 사용ㆍ수익허가와 같은 수익적 행정처분을 하면서 사용료를 부과하게 된 점 등을 고려하면, 이 사건 처분이 오로지 침익적 처분의 성격을 가지고만 있다고 보기 어렵다. 라) 한편 이 사건 공모의 입찰공고에는 예정가격조서가 첨부되어 있었고, 낙찰자 결정방법도 예정가격 이상으로 입찰한 자 중에서 최고 가격으로 입찰한 자로 결정한다는 것을 조건으로 명시하였으므로, 입찰에 참가하는 응찰자로서는 입찰 당시 2019년도 토지 개별공시지가가 결정되지 않았음을 이유로 2018년도 토지 개별공시지가가 예정가격에 적용된다는 점을 충분히 알 수 있었다. 실제로 원고는 2018년도 토지 개별공시지가가 반영된 예정가격을 바탕으로 최고 입찰가격을 제시하여 이 사건 국유재산을 낙찰받았는데, 이러한 경위와 과정 등에 비추어 보면 낙찰가에 해당하는 ‘입찰로 결정된 첫해 사용료’가 예정가격과 별개로 정해졌다고 볼 수 없으므로, 예정가격을 입찰 당시의 재산가액에 고려해야 할 필요가 있다. 마) 앞서 본 것처럼 이 사건 공모에 따른 입찰공고에서 2018년도 토지 개별공시지가가 예정가격에 적용된다고 명시되었고, 위 개별공시지가가 적용되는 이상 2020년도 토지 개별공시지가를 적용한 2차년도 사용료를 산정할 경우에는 산술적으로 2년치 상승분이 적용되는 결과가 도출되는데, 이러한 결과가 반드시 국유재산의 가치 변동에 따른 사용료 산정 계산 방식에 어긋난다고 보기 어렵다. 특히 위 예정가격조서에서는 토지의 경우 2018년도 개별공시지가를, 건물의 경우 2019년도 시가표준액을 각 적용한다고 명시하여 토지와 건물의 가액 산정 기준이 되는 연도가 다르다는 점을 미리 알렸는데, 입찰 당시 이미 공지되어 양 당사자 사이에 사실상 의사가 일치된 입찰 당시의 재산가액을 기초로 비교적 쉽게 2차년도 이후의 사용료를 계산할 수 있고, 양 당사자의 예측가능성도 보장됨으로써 법적 안정성이 저해될 우려도 없다. 이러한 사정들을 고려하면, 이 사건 계산식이 입찰공고 시점에 토지 개별공시지가가 공시되었는지에 관한 우연한 사정에 따른 불이익을 사용자인 원고에게 부당하게 전가한다고 볼 수 없다. 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 이를 모두 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. [별지 관계법령 생략] 판사 함상훈(재판장) 표현덕 박영욱