개발계획승인처분중조건무효확인등

한국토지주택공사 (소송대리인 변호사 안성훈 외 1인)

인천광역시장 (소송대리인 법무법인 서래 외 1인)

서울고법 2022. 10. 13. 선고 2022누30340 판결

원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.

상고이유(제출기간이 지난 상고이유보충서의 기재는 이를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다. 1. 사안의 개요 원심판결 이유와 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거에 따르면, 다음 사실을 알 수 있다. 가. 원고는 1997. 2. 27. 택지개발예정지구로 지정된 인천 남동구 논현동, 고잔동 일원의 인천논현(2) 지구(이하 ‘이 사건 예정지구’라 한다)에서 택지개발사업(이하 ‘이 사건 택지개발사업’이라 한다)을 시행한 시행자이다. 피고는 2000. 3. 31. 원고에게 이 사건 택지개발사업에 관한 택지개발계획 승인을 하면서 "서해안고속도로를 연결하는 소래아이씨(소래IC, 이하 ‘소래나들목’이라 한다) 설치는 도시계획결정 노선으로 계획하고 그 설치 및 비용부담에 대하여는 실시계획인가 전까지 인천광역시와 별도로 협의한다."라는 내용의 ‘개발계획 승인조건’을 부관으로 부가하였다(이하 ‘이 사건 제1차 부관’이라 한다). 나. 원고는 피고에게 ‘이 사건 예정지구와 서해안고속도로를 연결하는 소래나들목을 건설하여 광역교통을 처리한다.’는 내용이 포함된 교통영향평가서를 제출하였다. 이에 대하여 피고는 2000. 12. 12. 원고에게 ‘소래나들목은 원고의 책임하에 시행한다.’는 내용으로 심의·의결한다는 취지가 포함된 심의필증을 교부하면서 교통영향평가서의 교통개선대책 및 심의결과에 따른 조치사항을 사업계획에 반영하여야 한다고 통보하였다. 이후 피고는 2002. 1. 25. 원고에게 이 사건 택지개발사업에 관한 택지개발사업실시계획 승인 등을 하면서 ‘서해안고속도로를 연결하는 소래나들목 설치에 대하여는 교통영향평가 심의결과에 따라 원고의 책임하에 시공하되 구체적인 사항은 인천광역시와 별도로 협의한다.’는 내용의 ‘승인조건’을 부관으로 부가하였다(이하 ‘이 사건 제2차 부관’이라 한다). 다. 원고는 2010. 8. 무렵 피고에게 소래나들목 설치 이행확약서(이하 ‘이 사건 이행확약서’라 한다)를 제출하였다. 그 문서에는 ‘관계기관 협의결과 등에 따라 소래나들목을 영업소가 포함되지 않는 형태로 설치할 경우에는 원고가 설치비용 전액을 부담하되, 영업소를 포함하여 설치할 경우에는 비용 부담에 대하여 상호 협의하여 결정하겠다.’는 내용, ‘소래나들목을 설치하지 않는 방안으로 결정될 경우에는 해당 사업비(약 450억 원)를 인천광역시에 납부하겠다.’는 내용 및 ‘소래나들목 설치와 관련한 관계기관 협의 및 방침 결정은 인천광역시 주관하에 실시하고 원고는 방침 결정을 위한 용역 시행 등에 적극 협조하겠다.’는 내용 등이 기재되어 있었다. 라. 피고는 2021. 3. 26. 원고에게 한국도로공사와 소래나들목 건설 시행 방안에 관하여 협의한 결과를 통보하면서 ‘이 사건 이행확약서에 따라 소래나들목 기본·실시설계 용역을 재개하여 조치 계획이나 보완 사항을 2021. 4. 9.까지 제출하여 달라.’고 요청하였다(이하 ‘이 사건 제1차 통보’라 한다). 이후 피고는 2021. 4. 19. 원고에게 이 사건 택지개발사업에 관한 교통영향평가 심의에 따른 소래나들목 설치 의무를 이행하라는 취지를 통보하면서 ‘「도시교통정비 촉진법」상 이행조치명령을 받고도 이행하지 않은 경우 공사중지를 명하거나 과태료가 부과될 수 있으므로 소래나들목 설계 용역을 재개하여 달라.’고 요청하였다(이하 ‘이 사건 제2차 통보’라 한다). 마. 한편 이 사건 택지개발사업이 시행되던 무렵 이 사건 예정지구 밖에 인접하여 자동차 전용의 고속국도로서 서해안고속도로(이후 고속국도 노선 개편에 따라 현재는 영동고속도로에 속한다. 이하 ‘서해안고속도로’라고만 한다)가 개설되어 있었다. 2. 원심의 판단 가. 원고의 주장요지는 다음과 같다. 구 택지개발촉진법(2003. 5. 29. 법률 제6916호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 택지개발촉진법’이라 한다) 제14조 제1항, 구 주택건설촉진법(2003. 5. 29. 법률 제6916호 주택법으로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 주택건설촉진법’이라 한다) 제36조 제1항 제1호, 제3항 제1문, 제4항, 구 주택건설촉진법 시행령(2003. 11. 29. 대통령령 제18146호 주택법 시행령으로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 주택건설촉진법 시행령’이라 한다) 제35조 제1항, 제4항 [별표 6] 제1호에 따르면, 소래나들목을 설치하고 그 설치비용을 부담할 의무는 지방자치단체인 인천광역시에 있다. 그런데 이 사건 제1차, 제2차 부관은 위 법령을 위반하여 원고에게 소래나들목 설치 및 설치비용 부담 의무를 부과한 중대·명백한 하자가 있으므로 무효이다. 따라서 위 각 부관이 유효함을 전제로 이루어진 이 사건 제1차, 제2차 통보 역시 처분사유가 존재하지 아니하여 위법하다. 나. 원심은 원고들의 이와 같은 주장을 그대로 받아들여, 이 사건 제1차, 제2차 부관은 위 법령을 위반한 중대·명백한 하자가 있으므로 무효이고, 이에 따라 이 사건 제1차, 제2차 통보 역시 처분사유가 존재하지 아니하여 위법하다고 보았다. 이러한 판단을 바탕으로 원심은 이 사건 제1차, 제2차 부관의 각 무효 확인과 이 사건 제1차, 제2차 통보의 각 취소를 구하는 원고의 청구를 모두 인용하였다. 3. 대법원의 판단 가. 관련 법령 및 법리 1) 택지개발사업을 규율하는 구 택지개발촉진법 제2조 제4호에 따르면 ‘간선시설’은 구 주택건설촉진법 제3조 제8호에서 정하는 시설을 말하고, 구 택지개발촉진법 제14조 제1항에서 간선시설의 설치에 관하여 구 주택건설촉진법 제36조를 준용하고 있다. 구 주택건설촉진법 제3조 제8호에 따르면, ‘간선시설’은 도로·상하수도·전기시설·가스시설·통신시설 및 지역난방시설 등 주택단지(둘 이상의 주택단지를 동시에 개발하는 경우에는 각각의 주택단지를 말한다) 안의 기간시설과 그 기간시설을 당해 주택단지 밖에 있는 동종의 기간시설에 연결시키는 시설을 말한다. 또한 구 주택건설촉진법 제36조에 따르면, 사업주체가 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택을 건설하거나 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지를 조성하는 경우에 지방자치단체는 간선시설인 도로를 설치하여야 하고(제1항 제1호), 간선시설의 설치비용은 설치의무자가 이를 부담하는데(제3항) 간선시설의 종류별 설치범위는 대통령령으로 정한다(제4항). 이러한 위임에 따라 구 주택건설촉진법 시행령 제35조 제4항 [별표 6] 제1호(이하 ‘이 사건 시행령 조항’이라 한다)는 간선시설 중 ‘도로’의 설치범위를 ‘주택단지 밖의 기간이 되는 도로로부터 동 단지 경계선(단지의 주된 출입구를 말한다. 이하 같다)까지로 하되, 그 길이가 200m를 초과하는 경우로서 그 초과 부분에 한한다.’고 규정하고 있다. 한편 이 사건 시행령 조항과 마찬가지로 구 주택건설촉진법의 위임을 받은 구 주택건설기준 등에 관한 규정(2002. 12. 26. 대통령령 제17816호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 주택건설기준규정’이라 한다) 제2조 제7호에 따르면, ‘기간도로’는 보행자 및 자동차의 통행이 가능한 도로로서 ‘도시계획법에 의한 주간선도로·보조간선도로·집산도로 및 폭 8m 이상인 국지도로’, ‘도로법에 의한 일반국도·특별시도·광역시도 또는 지방도’, ‘기타 관계법령에 의하여 설치된 도로로서 위 각 도로에 준하는 것으로 인정되는 도로’ 중 어느 하나에 해당하는 도로를 말한다. 2) 이 사건 시행령 조항의 근거 법률인 구 주택건설촉진법 제36조의 입법 취지는, 도로 등 일정한 간선시설의 설치비용을 사업주체에게 부담시켜 주택 또는 택지의 수분양자들에게 그 비용을 전가하는 것을 방지함으로써, 주택 또는 택지의 저렴한 공급을 보장하고 궁극적으로 국민의 복리 향상에 필수적인 주거 생활의 안정을 실현하고자 함이다(대법원 2009. 1. 15. 선고 2006다69363, 69370 판결 참조). 이와 같은 입법 취지를 고려하면, 이 사건 시행령 조항은 택지개발사업 등으로 만들어지는 주택단지에 입주하는 주민들의 생활에 필수적이거나 통상적으로 필요한 도로 중 일부를 지방자치단체가 설치하고 그 설치비용을 부담하게 함으로써 해당 주민들의 주거 생활 안정을 실현하기 위한 것으로서, 위 조항의 ‘기간이 되는 도로’는 구 주택건설기준규정 제2조 제7호에서 규정한 ‘기간도로’를 의미한다고 봄이 타당하다(대법원 2006. 9. 28. 선고 2004다35069 판결 참조). 그렇다면 어떤 시설이 이 사건 시행령 조항의 적용을 받아 지방자치단체에 그 설치 및 설치비용 부담 의무가 있다고 하기 위해서는, 그 시설이 주택단지 밖의 ‘기간도로’로부터 해당 주택단지 경계선까지를 연결하는 도로에 해당하여야 하고, 여기서 위 ‘기간도로’는 구 주택건설기준규정 제2조 제7호에 따라 보행자 및 자동차의 통행이 가능한 도로여야 한다. 나. 구체적 판단 앞서 본 사실관계를 위와 같은 법리에 비추어 살펴본다. 소래나들목은 이 사건 예정지구 내 주택단지 밖에 위치한 서해안고속도로를 그 예정지구와 연결하는 도로인데, 서해안고속도로는 자동차 전용도로로서 구 주택건설기준규정 제2조 제7호의 ‘기간도로’에 속하지 않는다. 따라서 소래나들목은 위 ‘기간도로’로부터 이 사건 예정지구 내 주택단지 경계선까지를 연결하는 도로에 해당하지 아니하여 이 사건 시행령 조항이 적용되지 않고, 이에 따라 지방자치단체에 그 설치 및 설치비용 부담 의무가 있다고 할 수 없다. 그런데도 원심은, 이 사건 시행령 조항이 소래나들목에 적용된다고 보아 이를 설치하고 그 설치비용을 부담할 의무는 지방자치단체인 인천광역시에 있다는 전제에서, 이 사건 제1차, 제2차 부관이 위 조항 등 법령을 위반한 중대·명백한 하자가 있어 무효이고, 이에 따라 이 사건 제1차, 제2차 통보 역시 처분사유가 존재하지 아니하여 위법하다고 판단하였다. 이러한 원심판단에는 이 사건 시행령 조항의 해석·적용에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이 점을 지적하는 취지의 상고이유 주장은 이유 있다(한편 앞서 본 사실관계만으로는 이 사건 제1차 통보 또는 이 사건 제2차 통보가 항고소송의 대상인 처분인지 분명하지 않으므로, 환송 후 원심으로서는 위 각 통보의 근거, 양자 간의 관계, 그에 따른 요청 불이행의 효과 등을 구체적으로 살펴 이 사건 소 중 위 각 통보에 대한 부분이 각각 항고소송의 대상적격을 구비하였는지를 명확히 심리할 필요가 있음을 지적하여 둔다). 4. 결론 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 신숙희(재판장) 노태악(주심) 서경환 마용주