재산세 부과 처분 무효 확인

판례일반행정서울행정법원 · 2023구단71011 · 선고 2024-10-30

국가법령정보센터 원문 ↗

전문

【심급】

1심

【세목】

재산세

【주문】

1. 피고가 2018. 9. 10. 원고에게 한 별지 1 및 별지 2의 각 표의 ‘부과세액’란 기재 각 부과처분 중 같은 표의 ‘정당세액’란 기재 각 금액을 초과하는 부분은 모두 무효임을 확인한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다.

【이유】

1. 처분의 경위 가. 원고는 서울 서초구 ○○○ #### 외 1필지 56,409.3㎡(이하 ‘이 사건 정비구역’이라 한다)에서 주택재건축정비사업(이하 ‘이 사건 정비사업’이라 한다)을 시행하기 위하여 2014. 6. 5. 피고로부터 조합설립인가를 받은 주택재건축정비사업조합이다. 나. 서울특별시장은 2007. 8. 23. ‘도시관리계획[서초아파트지구 개발기본계획(정비계획)변경] 결정 고시 및 지형도면’을 고시하였는데(서울특별시 고시 제2007-289호, 이하 ‘선행 고시’라 한다), 그 내용은 다음과 같다. 건설부 고시 제131호(1976. 8. 21.)에 의하여 아파트지구로 지정되고 서울특별시 고시 제2004-418호(2004. 12. 27.)에 의하여 아파트지구 개발기본계획 변경 결정된 서초아파트지구에 대하여 「도시 및 주거환경정비법」 제4조, 같은 법 부칙 제5조 제3항, 「주택법」(법률 제6916호) 부칙 제9조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조의 규정에 의하여 다음과 같이 아파트지구 개발기본계획을 변경 결정하고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제32조 및 「토지이용규제 기본법」 제8조 내지 제9조 및 같은 법 시행령 제7조 규정에 의하여 지형도면을 고시합니다. 다. 서울특별시장은 2011. 10. 20. ‘서초아파트지구 개발기본계획 및 서초아파트지구 3주구 정비계획 변경 및 지형도면 작성’을 고시하였는데(서울특별시 고시 제2011-305호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다), 그 내용은 다음과 같고, 이 사건 고시에는 ‘서초아파트지구 개발기본계획 및 3주구 정비계획 변경에 관한 지형도면 고시도’가 첨부되어 있다. 건설부 고시 제131호(1976. 8. 21.)로 아파트지구 지정되고 서울특별시 고시 제2007-289호(2007. 8. 23.)로 아파트지구 개발기본계획 변경 결정된 서초아파트지구에 대하여 도시 및 주거환경정비법 제4조, 주택법(법률 제6916호) 부칙 제9조 및 도시 및 주거환경정비법(법률 제6852호) 부칙 제5조 제3항 및 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조의 규정에 의하여 서초아파트지구 개발기본계획 및 서초아파트지구 3주구 정비계획을 변경 지정(결정)하고, 토지이용규제 기본법 제8조 규정에 의하여 지형도면을 작성하였기에 이를 고시합니다. 라. 원고는 이 사건 정비사업과 관련하여 피고로부터 2015. 8. 19. 사업시행인가를, 2016. 11. 29. 관리처분계획인가를 받았으며, 2020. 9. 25. 준공인가를 받아 2021. 5. 20. 소유권이전을 고시하였다. 마. 이 사건 정비사업의 시행으로 이 사건 정비구역은 아래 표 기재와 같이 구획이 정리되었는데, 그중 서울 서초구 ○○○ ####-# 공원 1,749㎡1), 같은 동 ####-# 도로 244.7㎡, 같은 동 ####-# 도로 6.9㎡, 같은 동 ####-# 도로 7.2㎡, 같은 동 ####-# 도로 304.7㎡, 같은 동 ####-# 도로 92.7㎡ 합계 2,405.2㎡는 정비기반시설로서 피고에게 무상귀속되었다(이하 위 공원 및 도로 부지 합계 2,405.2㎡를 ‘이 사건 토지’라 한다). 바. 피고는 2018. 9. 10. 원고에게 원고의 조합원들로부터 신탁된 토지에 관한 2018년 귀속 재산세를 별지 1 표 ‘부과세액’란 기재와 같이 부과하였고, 원고의 조합원 외 자들로부터 매입한 토지에 관한 2018년 귀속 재산세를 별지 2 표 ‘부과세액’란 기재와 같이 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 부과세액의 합계액 등 별지 1 및 별지 2의 각 표 기재 재산세 부과 내역의 개요는 아래 표 기재와 같다. 2. 관계 법령 별지 3 관계 법령 1 기재와 같다. ---------------------------------------------------------------- 1) 이 사건 고시에 첨부된 ‘서초아파트지구 개발기본계획 및 3주구 정비계획 변경에 관한 지형도면 고시도’에 기재되어 있는 공원의 면적과 같다. ---------------------------------------------------------------- 3. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고 주장의 요지 이 사건 처분에는 아래와 같이 중대ㆍ명백한 위법성이 존재하므로, 이 사건 처분 중 별지 1 및 별지 2의 각 표의 ‘정당세액’란 기재 각 금액을 초과하는 부분은 모두 당연무효이다. 1) 도로, 공원으로 지정된 이 사건 토지는 이 사건 처분의 과세기준일 이전에 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토계획법’이라 한다)에 따라 지형도면이 고시된 공공시설용지로서 구 지방세법(2020. 12. 29. 법률 제17769호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제112조 제3항에 따른 재산세 도시지역분 비과세대상에 해당한다. 2) 이 사건 토지는 구 국토계획법에 따른 공공시설용지로서 도시관리계획 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면 고시가 이루어졌다. 또한 이 사건 정비사업의 준공일은 2020. 9. 25.이므로, 이 사건 토지는 이 사건 처분의 과세기준일 현재 미집행된 토지에 해당한다. 따라서 이 사건 토지는 구 지방세특례제한법(2021. 12. 28. 법률 제18656호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제84조 제2항에 따라 재산세의 100분의 50 감면대상에 해당한다. 나. 판단 1) 이 사건 토지가 재산세 도시지역분 비과세대상에 해당하는지 여부 가) 구 지방세법은 제112조 제1항에서 지방자치단체의 장이「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 따른 도시지역 중 별도로 고시한 지역에 대하여는 조례로 정하는 바에 따라 재산세 도시지역분을 과세할 수 있도록 규정하면서, 제3항에서 ‘제1항에도 불구하고 재산세 도시지역분 적용대상 지역 안에 있는 토지 중 국토계획법에 따라 지형도면이 고시된 공공시설용지 또는 개발제한구역으로 지정된 토지 중 지상건축물, 골프장, 유원지, 그 밖의 이용시설이 없는 토지는 제1항 제2호에 따른 과세대상에서 제외한다’고 규정하여 재산세 도시지역분 비과세대상을 정하고 있다. 나) 이 사건 토지의 용도는 도로, 공원으로서 구 국토계획법 제2조 제13호에서 정하는 공공시설용지에 해당하므로, 이 사건 고시가 공공시설용지인 이 사건 토지에 관한 ‘국토계획법에 따른 지형도면 고시’에 해당한다면, 이 사건 토지에 관하여는 재산세 도시지역분이 비과세되어야 한다. 이에 대하여 피고는, 구 지방세법 제112조 제3항에 따라 이 사건 토지에 관한 재산세 도시지역분이 비과세되기 위해서는 이 사건 토지 지상에 지상건축물, 골프장, 유원지, 그 밖의 이용시설이 없어야 하는데, 이 사건 처분의 과세기준일 당시 이 사건 토지 지상에 이용 중인 사무실 등의 건축물이 존재하고 있었으므로, 이 사건 토지에 관한 재산세 도시지역분이 비과세될 수 없다고 주장한다. 구 지방세법 시행령(2023. 12. 29. 대통령령 제34080호로 개정되기 전의 것) 제111조는 ‘법 제112조 제1항 각호 외의 부분에서 "대통령령으로 정하는 토지, 건축물 또는 주택"이란 다음 각호에 열거하는 것을 말한다’고 규정하면서, 제1호에서 토지를 ‘법 제9장에 따른 재산세 과세대상 토지 중 전ㆍ답ㆍ과수원ㆍ목장용지ㆍ임야를 제외한 토지와 도시개발법에 따라 환지 방식으로 시행하는 도시개발구역의 토지로서 환지처분의 공고가 된 모든 토지(혼용방식으로 시행하는 도시개발구역 중 환지 방식이 적용되는 토지를 포함한다)’라고 규정하고 있다. 구 지방세법 시행규칙(2023. 12. 29. 행정안전부령 제448호로 개정되기 전의 것) 제57조는 ‘법 제112조 제1항 제2호 및 영 제111조 제1호에 따른 재산세 도시지역분 과세대상 토지는 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 토지로 한다’고 규정하면서, 제1호에서 ‘도시개발법에 따라 환지 방식으로 시행하는 도시개발구역(혼용방식으로 시행하는 도시개발구역 중 환지 방식이 적용되는 토지를 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 외의 지역 및 환지처분의 공고가 되지 아니한 도시개발구역: 전ㆍ답ㆍ과수원ㆍ목장용지 및 임야를 제외한 모든 토지’를, 제2호에서 ‘환지처분의 공고가 된 도시개발구역: 전ㆍ답ㆍ과수원ㆍ목장용지 및 임야를 포함한 모든 토지’를, 제3호에서 ‘국토계획법에 따른 개발제한구역: 지상건축물, 영 제28조에 따른 별장 또는 고급주택, 골프장, 유원지, 그 밖의 이용시설이 있는 토지’를 각 규정하고 있다. 앞서 본 구 지방세법 제112조 제1항, 제3항 및 위 관련 규정들의 문언과 체계 등에 비추어 보면, 국토계획법에 따라 지형도면이 고시된 공공시설용지는 그 토지에 ‘지상건축물, 골프장, 유원지, 그 밖의 이용시설’이 존재하는지 여부를 불문하고 재산세 도시지역분 비과세대상이 된다고 봄이 타당하다.2) 따라서 피고의 위 주장은 받아들일 수 없다. 다) 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 고시는 이 사건 토지에 관한 ‘국토계획법에 따른 지형도면 고시’에 해당한다고 할 것이므로, 이 사건 처분 중 이 사건 토지에 관하여 재산세 도시지역분을 과세한 부분은 위법하다. (1) 선행 고시 및 이 사건 고시의 내용과 형식, 이 사건 고시에 첨부된 지형도면 고시도의 내용과 형식 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 고시는 ① ‘서초아파트지구 개발기본계획 변경 지정(결정)’ 및 이에 관한 지형도면과 ② ‘서초아파트지구 3주구 정비계획 변경 지정(결정)’ 및 이에 관한 지형도면으로 구성된 것으로서 구 국토계획법 제2조 제4호 (라)목에서 정한 ‘도시정비사업에 관한 계획’의 고시에 해당한다. 구 국토계획법 제2조 제4호 (라)목에 의하면, ‘도시정비사업에 관한 계획’은 구 국토계획법에서 정한 ‘도시관리계획’에 해당하므로, 이 사건 고시는 ‘구 국토계획법에 따른 도시관리계획의 결정 및 그 지형도면’의 고시로 보는 것이 타당하다. (2) 피고는 이 사건 고시 중 ‘지형도면 고시’ 부분은 구 도시 및 주거환경정비법(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다)에 따라 정비구역이 지정된 후 구 토지이용규제 기본법(2017. 12. 26. 법률 제15324호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 토지이용규제법’이라 한다) 제8조에 따라 지형도면이 고시된 것일 뿐, 구 국토계획법에 따라 지형도면이 고시된 것이 아니므로, 이 사건 토지는 구 지방세법 제112조 제3항에 따른 비과세대상이 될 수 없다는 취지로 주장한다. 그러나 ① 구 국토계획법 제2조 제4호 (라)목은 ‘도시정비사업에 관한 계획’을 도시관리계획의 일종으로 규정하고 있는데, 이 사건 고시의 문언상 이 사건 고시는 구 국토계획법에서 정한 ‘도시정비사업에 관한 계획’에 해당함이 명백하고, 또한 이 사건 고시의 근거 규정으로 도시관리계획의 결정에 관한 규정인 ‘국토계획법 제30조’가 명시되어 있는 점, ② 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다)은 국토계획법상 도시관리계획에 의거하여 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후ㆍ불량건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한 사항을 규정하기 위한 목적으로 제정된 법률이므로(대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두22498 판결 참조), 도시정비법에 의한 도시정비계획은 기본적으로 국토계획법의 도시관리계획으로서의 성격을 가지는 점, ③ 앞서 보았듯이 ‘국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설용지일 것’, ‘그 토지가 국토계획법에 따라 지형도면의 고시가 된 토지일 것’이라는 요건을 모두 갖추면 구 지방세법 제112조 제3항에 따라 재산세 도시지역분 비과세대상이 되고, 달리 도시정비법에 의하여 지정된 정비구역 내 공공시설용지의 경우를 비과세대상에서 배제하고 있지 않은 점, ④ 구 토지이용규제법의 입법목적, 규정 내용과 형식, 이후 개정 경과 등에 비추어 볼 때, 구 토지이용규제법은 구 국토계획법, 구 도시정비법 등에 따라 지역ㆍ지구 등의 지정이 이루어진 경우에 진행되어야 할 공통의 절차를 규정한 것에 불과하므로, 서울특별시장이 이 사건 고시를 하면서 ‘토지이용규제 기본법 제8조’를 언급한 것도 위 규정에서 정한 절차에 따라 고시한다는 취지를 밝힌 것뿐인 점 등에 비추어 보면, 피고의 위 주장도 받아들일 수 없다. ---------------------------------------------------------------- 2) 구 지방세법(1995. 12. 6. 법률 제4995호로 개정되기 전의 것) 제235조 제2항은 ‘제1항의 규정에 의한 과세대상 토지로서 도시계획법에 의하여 지적고시된 공공시설용지 또는 개발제한구역으로 지정된 토지 중 지상건축물ㆍ골프장ㆍ유원지 기타 이용시설이 있는 토지외의 토지는 과세대상에서 제외한다’고 규정하고 있었다. 이와 관련하여 대법원은 ‘도시계획세의 과세대상에 관하여 규정하고 있는 지방세법 제235조, 지방세법 시행령 제195조, 지방세법 시행규칙 제105조 규정을 종합하여 보면 도시계획법에 의하여 지적고시된 공공시설용지는 당해 토지에 지상건축물 등 이용시설이 존재하는지 여부를 불문하고 과세대상에서 제외됨이 명백하다’고 판시한 바 있다(대법원 1996. 5. 28. 선고 95누7154 판결 참조). 위 사건과 관계된 법령은 별지 4 관계 법령 2 기재와 같다. ---------------------------------------------------------------- 2) 이 사건 토지가 재산세 감면대상에 해당하는지 여부 가) 2016. 12. 27. 법률 제14477호로 개정되기 전의 지방세특례제한법 제84조 제2항은 ‘국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지(주택의 부속토지를 포함한다)로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 토지의 경우 해당 부분에 대해서는 재산세의 100분의 50을 경감한다’고 규정하고 있었는데, 2016. 12. 27. 법률 제14477호로 개정된 지방세특례제한법 제84조 제2항은 ‘국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지로서 국토계획법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된 토지의 경우 해당 부분에 대해서는 재산세의 100분의 50을 경감한다’는 내용으로 개정되었다. 이러한 개정규정은 그 적용대상에 관하여 ‘지형도면의 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된’이라는 새로운 요건을 부가한 것으로서, 이는 개정 전 조항이 당초 도시관리계획 용도대로 집행이 완료된 토지도 그 감면대상에 포함시키고 있음을 전제로, 그 집행이 완료된 토지를 감면대상에서 제외하기 위하여 개정된 것이다(대법원 2019. 4. 23. 선고 2018다287287 판결 참조). 나) 이 사건 토지에 관한 2018년 귀속 재산세에 관하여는 2016. 12. 27. 법률 제14477호로 개정된 지방세특례제한법 제84조 제2항이 적용되므로, 이 사건 토지가 ’미집행된 토지‘인 경우에 한하여 감면대상이 된다(이 사건 토지가 구 국토계획법에 따른 공공시설을 위한 토지로서 구 국토계획법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획 결정 및 그에 관한 지형도면의 고시가 된 토지에 해당한다는 점은 이미 살펴보았다). 앞서 본 구 지방세특례제한법 제84조 제2항의 개정 경위와 개정 이유, 관련 법리 등에 비추어 보면, 공사 등이 이루어지고 있으나 아직 완료되지 않은 상태의 토지는 감면대상인 ‘미집행 토지’에 해당한다고 할 것인바, 이 사건 정비사업은 2020. 9. 25. 준공인가를 받아 2021. 5. 20. 소유권이전고시가 이루어졌으므로, 2018년 귀속 재산세의 과세기준일인 2018. 6. 1.에는 이 사건 토지에 관하여 도시관리계획의 용도대로 집행이 완료되지 않아 감면대상이라고 할 것이다. 다) 결국 피고가 이 사건 토지에 관하여 2018년 귀속 재산세를 부과하면서 구 지방세특례제한법 제84조 제2항에 따라 재산세의 100분의 50을 감면하지 않은 것은 위법하다. 3) 이 사건 처분에 존재하는 하자가 중대ㆍ명백한지 여부 가) 관련 법리 과세처분이 당연무효라고 하기 위하여는 그 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별할 때에는 그 과세처분의 근거가 되는 법규의 목적ㆍ의미ㆍ기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다. 그리고 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법령의 규정을 적용하여 과세처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법령의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져서 해석에 다툼의 여지가 없음에도 과세관청이 그 법령의 규정을 적용하여 과세처분을 하였다면 그 하자는 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법령의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 과세관청이 이를 잘못 해석하여 과세처분을 하였더라도 이는 과세요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다(대법원 2018. 7. 19. 선고 2017다242409 전원합의체 판결 참조). 한편 법령 규정의 문언상 과세처분 요건의 의미가 분명함에도 과세관청이 합리적인 근거 없이 그 의미를 잘못 해석한 결과, 과세처분 요건이 충족되지 아니한 상태에서 해당 처분을 한 경우에는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있다고 볼 수 없다(대법원 2014. 5. 16. 선고 2011두27094 판결, 대법원 2019. 4. 23. 선고 2018다287287 판결 참조). 나) 구체적 판단 이 사건 고시의 내용, 관련 규정의 문언 등에 비추어 볼 때, 이 사건 토지가 재산세 도시지역분 비과세대상 및 재산세 감경대상에 해당하는 점은 명확하다. 더욱이 제반 사실관계에 대하여는 원고와 피고 사이에 아무런 다툼이 없으므로, 과세대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있었던 경우나 그것이 과세대상이 되는지 여부가 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 경우에도 해당하지 않는다. 결국 피고는 법령 규정의 의미와 사실관계가 분명함에도 합리적인 근거 없이 그 의미를 잘못 해석하여 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분에는 중대ㆍ명백한 하자가 존재한다. 다. 소결론 이 사건 처분 중 별지 1 및 별지 2의 각 표의 ‘정당세액’란 기재 각 금액을 초과하는 부분은 위법하고 그 하자가 중대ㆍ명백하여 당연무효인 처분에 해당한다. 4. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

※ 법갈피의 해설·요약은 법률 자문이 아니며, 법적 효력은 관보 및 국가법령정보센터 게재 원문에 따릅니다. 출처: 국가법령정보센터(법제처)