재정비촉진계획변경거부처분취소

원고 (소송대리인 법무법인(유한) 바른 담당변호사 이규찬 외 2인)

대전광역시장 외 1인 (소송대리인 법무법인 대전제일 담당변호사 한원규)

○○○재정비촉진구역주택재개발정비사업조합 (소송대리인 법무법인 조운 담당변호사 백진욱 외 1인)

대전고법 2021. 5. 6. 선고 2020누12146 판결

원심판결 중 피고 대전광역시 서구청장에 대한 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 대전고등법원에 환송한다. 원고의 나머지 상고를 기각한다. 상고비용 중 원고의 피고 대전광역시장에 대한 상고로 인한 부분은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고가 부담한다.

상고이유를 판단한다. 1. 사안의 개요 원심판결 이유와 기록에 따르면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다. 가. 피고 대전광역시장은 2007. 8. 31. 대전 서구 (동 명칭 생략) 일대를 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」(이하 ‘도시재정비법’이라 한다)에 따른 재정비촉진지구(이하 ‘이 사건 재정비지구’라 한다)로 지정·고시하였고, 2009. 8. 7. 이 사건 재정비지구에 대하여 재정비촉진계획을 결정·고시한 후 여러 차례에 걸쳐 위 재정비촉진계획을 변경하였으며, 2018. 1. 5. 재정비촉진계획(변경) 및 지형도면을 결정·고시하였다(이하 ‘이 사건 재정비촉진계획’이라 한다). 나. 원고는 이 사건 재정비지구 중 ○○○구역(이하 ‘이 사건 재정비촉진구역’이라 한다)에 위치한 원고 소유의 대전 서구 (이하 생략) 등 4필지 토지 합계 1,231.85㎡(이는 이 사건 재정비촉진구역의 총면적 192,861㎡의 10% 미만에 해당한다) 및 그 지상 건물에서 ‘△△△병원’(이하 ‘이 사건 병원’이라 하고, 위 토지와 합하여 ‘이 사건 병원 및 부지’라 한다)을 운영하고 있는 사람이다. 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)은 이 사건 재정비촉진구역에서 재정비촉진사업 중 「도시 및 주거환경정비법」(이하 ‘도시정비법’이라 한다)에 따른 재개발사업을 시행하기 위하여 설립된 조합이다. 다. 원고는 2018. 6. 1. 피고들에게 이 사건 병원 및 부지를 이 사건 재정비촉진계획에서 존치지역으로 변경하거나 이 사건 재정비촉진구역에서 제외해 달라는 취지의 요청서를 제출하였다(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다). 라. 피고 대전광역시장은 2018. 6. 18. 원고에게 ‘원고가 제출한 민원은 이 사건 재정비촉진구역 내 이 사건 병원의 존치(또는 제척)를 요청하는 내용으로 참가인이 도시재정비법 제9조에 따라 입안권자인 피고 대전광역시 서구청장(이하 ‘피고 서구청장’이라 한다)에게 재정비촉진계획변경 신청 등 관련 절차를 이행하여야 한다.’는 내용의 민원회신을 하였다(이하 ‘이 사건 제1 민원회신’이라 한다). 마. 한편 피고 서구청장은 2018. 6. 12. 원고에게 ‘참가인이 관련 법령에 따른 절차를 거쳐 재정비촉진계획의 변경을 신청할 경우 도시재정비법 제9조, 제12조 등의 규정에 따라 면밀히 검토하여 처리할 예정이다.’는 내용으로 이 사건 신청을 거부하는 취지의 민원회신을 하였다(이하 ‘이 사건 제2 민원회신’이라 한다). 2. 피고 대전광역시장의 이 사건 제1 민원회신에 관한 부분 원심은 판시와 같은 이유로 이 사건 제1 민원회신은 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하지 않는다고 판단하였다. 원심판결 이유를 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 항고소송의 대상인 ‘처분’ 등에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다. 3. 피고 서구청장의 이 사건 제2 민원회신에 관한 부분 가. 원심의 판단 원심은 판시와 같은 이유로, 원고가 피고 서구청장에게 이 사건 재정비촉진계획의 변경을 신청할 법규상 또는 조리상 신청권이 인정된다고 볼 수 없으므로 이 사건 제2 민원회신은 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하지 않는다고 판단하였다. 나. 대법원의 판단 1) 재정비촉진사업 등에 관한 도시재정비법의 총칙규정인 도시재정비법 제3조 제1항은 도시재정비법이 재정비촉진지구에서는 다른 법률보다 우선하여 적용한다고 규정하고 있고, 제3조 제2항은 재정비촉진사업의 시행에 관하여 도시재정비법에서 규정하지 아니한 사항에 대하여는 해당 사업에 관하여 정하고 있는 관계 법률에 따른다고 규정하고 있다. 또한 도시재정비법에 따라 수립되는 재정비촉진계획에는 도시정비법 제9조 제1항 각호의 사항, 즉 도시정비법상 정비계획의 내용이 포함되어야 하고[도시재정비법 제9조 제1항 제17호, 도시재정비법 시행령 제8조 제4호 (가)목], 도시재정비법이 정한 절차에 따라 재정비촉진계획이 결정·고시되면 그 고시일에 도시정비법이 정한 정비계획의 수립 또는 변경 등이 있은 것으로 의제된다(도시재정비법 제13조 제1항 제1호). 한편 도시정비법은 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후·불량건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한 사항을 규정함으로써 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이는 데 이바지함을 목적으로 하면서도, 정비계획의 결정으로 인한 개인의 재산권 행사의 제한을 줄이기 위하여 정비구역 내의 토지 등 소유자에게 토지 등 소유자(조합이 설립된 경우에는 조합원을 말한다) 3분의 2 이상의 동의로 정비계획의 변경을 요청하는 경우 정비계획의 입안권자에 대하여 정비계획의 입안을 제안할 수 있는 권리를 부여하고 있고(제14조 제1항 제6호), 다만 ‘정비구역의 면적을 10% 미만의 범위에서 변경하는 경우’와 같이 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 토지 등 소유자의 동의절차를 거치지 않을 수 있으며(도시정비법 제15조 제3항, 도시정비법 시행령 제13조 제4항 제1호), 위 입안제안을 받은 입안권자는 제안일부터 60일(다만 부득이한 사정이 있는 경우에는 한 차례만 30일을 연장할 수 있다) 이내에 정비계획에의 반영 여부를 제안자에게 통보하여야 할 의무가 있다(도시정비법 시행령 제12조 제2항). 이러한 도시재정비법과 도시정비법의 관련 규정의 내용과 체계, 헌법상 개인의 재산권 보장의 취지 등을 종합해 보면, 재정비촉진계획의 결정에 이해관계가 있는 재정비촉진구역 안의 토지 등 소유자는 재정비촉진계획의 입안권자 내지 수립권자에게 도시재정비법 제3조 제2항, 도시정비법 제14조 제1항 제6호에 따라 재정비촉진계획 변경의 입안을 제안할 수 있으므로 도시정비법상 정비계획에 관한 사항이 포함된 재정비촉진계획의 변경을 요구할 법규상 또는 조리상 신청권이 인정되고, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 봄이 타당하다. 2) 그런데도 원심은 이 사건 재정비촉진구역 내의 토지 등 소유자인 원고가 재정비촉진계획의 입안권자 내지 수립권자인 피고 서구청장에게 재정비촉진계획의 변경을 신청할 법규상 또는 조리상 신청권이 인정되지 않는다는 이유로 도시정비법 제15조 제3항에 따른 경미한 사항을 변경하는 내용의 이 사건 신청을 거부하는 취지의 이 사건 제2 민원회신이 항고소송의 대상인 처분에 해당하지 않는다고 판단하였다. 이러한 원심의 판단에는 도시재정비법상 재정비촉진계획의 변경신청권, 재정비촉진계획의 변경신청 거부행위의 처분성 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 4. 결론 그러므로 원심판결 중 피고 서구청장에 대한 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하며, 원고의 나머지 상고를 기각하고, 상고비용 중 원고의 피고 대전광역시장에 대한 상고로 인한 부분은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 오경미(재판장) 김상환(주심) 박영재