【원고, 피상고인】
주식회사 ○○제약 (소송대리인 법무법인(유한) 율촌 담당변호사 정성무 외 1인)
【피고, 상고인】
경인지방식품의약품안전청장 (소송대리인 법무법인(유한) 동인 담당변호사 양공종 외 1인)
【원심판결】
수원고법 2024. 7. 17. 선고 2023누13384 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 수원고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 구 약사법(2022. 6. 10. 법률 제18970호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제76조 제1항 제3호의 ‘이 법에 따른 명령을 위반한 경우’에 있어 ‘이 법에 따른 명령’은 약사법 또는 그 위임에 따라 제정된 시행령 또는 시행규칙 등의 ‘법규명령’뿐만 아니라 약사법 및 그 하위법령에 근거하여 행정청이 발령한 ‘행정처분’까지 포함하는 의미로 해석하여야 한다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다.
가. 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 확대해석이나 유추해석을 해서는 안 된다. 그러나 이는 행정처분의 상대방에게 불리한 내용의 법령 해석은 일체 허용되지 않는다는 취지가 아니다. 입법자의 의사, 법령의 목적 등을 고려하여 문언의 가능한 범위에서 행정처분의 상대방에게 불리한 내용으로 해석을 하는 것도 가능하다(대법원 2020. 5. 14. 선고 2019두63515 판결 등 참조).
한편 ‘명령’이라는 문언은 ‘국회의 의결을 거치지 않고 행정기관에 의하여 제정되는 국가의 법령’만 의미하는 경우도 있으나(법률에서 ‘이 법에 따른 명령 또는 처분’이라고 규정하여 명령을 처분과 구분한다면 그러한 경우일 가능성이 크다) ‘행정청이 법에 근거하여 국민에게 공법적 의무를 부과하여 그 이행을 명하는 처분’까지 포함하는 의미를 가지는 경우도 있다. 또한 문언의 가능한 범위는 수범자의 예측가능성 보호와 관련이 있는데, 구 약사법상 ‘이 법에 따른 명령’에 관한 총리령의 관련 내용 및 이에 기초한 실무 등에 비추어 보면 ‘명령’에 ‘행정처분’을 포함한다는 해석이 수범자의 예측가능성을 현저히 침해한다고 보기 어렵다. 따라서 이러한 해석은 문언의 가능한 범위 내에 있는 해석이다.
나. 입법 연혁에 비추어 보더라도, 구 약사법 제76조 제1항 제3호의 ‘이 법에 따른 명령’에 ‘행정처분’을 포함시켜 해석할 수 있다. 제정 약사법(1953. 12. 18. 법률 제300호로 제정되어 1963. 12. 13. 법률 제1491호로 개정되기 전의 것) 제42조 제2항은 약사가 약사법 또는 약사법에 의하여 발한 명령에 위반한 경우 면허취소 또는 업무정지를 명할 수 있도록 규정하였고, 제42조 제3항은 의약품 등의 제조업자 등이 약사법 등 또는 약사법에 의한 부령이나 처분에 위반한 경우 등록이나 허가취소 또는 업무정지를 명할 수 있도록 규정하였다.
한편 약사법은 1963. 12. 13. 법률 제1491호로 전부 개정되면서 제69조 제1항 제3호에서 현재와 같이 ‘이 법 또는 이 법에 의한 명령에 위반한 때’에 허가·승인 또는 등록취소나 업무정지를 명할 수 있도록 개정되었고, 위 규정이 구 약사법 제76조 제1항 제3호로 이어져 현재에 이르고 있다. 이러한 개정 과정에서 입법자가 행정처분을 행정제재 대상에서 제외하려는 의사로 문언을 변경하였다고 볼 만한 자료나 사정은 발견되지 않는다. 오히려 위와 같은 약사법의 제·개정 내용 및 경위에 비추어 보면, 개정 전 규정의 ‘약사법에 의하여 발한 명령’ 또는 ‘약사법에 의한 부령이나 처분’이 ‘이 법에 의한 명령’으로 표현을 바꾸어 규정되었다고 보는 것이 더 자연스럽다.
다. 행정제재를 통하여 약사법의 목적을 원활하게 달성하고자 하는 구 약사법 제76조 제1항 제3호의 취지는 행정처분에도 적용된다. 행정청이 규범의 형식으로 발령하는 시행령이나 시행규칙 등의 ‘법규명령’과 개별적인 행정행위의 형식으로 발령하는 ‘행정처분’은 행정청의 의사에 따른 일정한 행위라는 점과 수범자에게 일정한 작위 내지 부작위의무를 부여한다는 점에서 동일하다. ‘법규명령’을 위반한 경우에만 행정제재의 필요성이 존재하고 ‘행정처분’을 위반한 경우에는 행정제재의 필요성이 없다고 보기는 어렵다.
또한 약사법에 근거한 행정처분을 위반하였다는 사유는 이미 행정청이 국민보건 향상을 위한 약사법상 필요에 따라 특정 행위를 하거나 하지 않도록 명하였음에도 이를 위반한 것으로, 구 약사법 제76조 제1항 나머지 각호에서 정한 각 사유보다 불법성이 더 작다고 단정하기 어렵다. 한편 약사법에 근거한 행정처분을 따르지 않은 위반의 정도가 구 약사법 제76조 제1항 제3호를 제외한 나머지 각호의 위반의 정도보다 낮은 경우도 충분히 존재할 수 있다. 그러나 이 경우에는 재량행위로 해석되는 구 약사법 제76조 제1항 제3호 등의 행정청 자체 내지 법원을 통한 재량통제를 통해 불법성에 상응하는 합리적인 제재 조치를 취할 수 있다. 따라서 과중한 처분이 내려질 수 있다는 가능성만으로 구 약사법 제76조 제1항 제3호의 ‘명령’에서 행정처분을 제외하는 제한해석을 해야 하는 것은 아니다.
2. 원심은, 구 약사법 제76조 제1항 제3호의 ‘이 법에 따른 명령을 위반한 경우’가 같은 항 나머지 각호에서 열거한 사유에 준하는 것으로서 구 약사법 또는 그 위임에 따라 제정된 시행령 또는 시행규칙에서 정한 의약품 제조업자 등이 준수하여야 할 사항을 위반한 경우만을 의미하지 약사법에 근거한 개별적인 행정처분을 위반한 경우는 의미하지 않는다는 전제에서, 해당 품목 광고업무정지처분 기간 중 해당 품목에 관하여 광고업무를 한 원고에 대한 피고의 해당 품목 신고취소처분은 근거 법률 없이 내려진 것으로 위법하여 취소되어야 한다고 판단하였다.
3. 그러나 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 구 약사법 제76조 제1항 제3호의 ‘이 법에 따른 명령을 위반한 경우’에는 약사법에 근거한 개별적인 행정처분을 위반한 경우가 포함되므로, 피고의 원고에 대한 해당 품목 신고취소처분은 구 약사법 제76조 제1항 제3호에 근거한 것으로서 근거 법률이 존재하므로 법률유보의 원칙에 위반된다고 할 수 없다(이러한 처분이 재량권 일탈·남용에 해당할 수 있음은 별론으로 한다). 이와 다른 전제에 선 원심판단에는 구 약사법 제76조 제1항 제3호와 이에 근거한 구 「의약품 등의 안전에 관한 규칙」(2023. 10. 25. 총리령 제1915호로 개정되기 전의 것) 제95조 [별표 8] 행정처분의 기준 I. 일반기준 제10호의 해석에 관한 법리를 오해하여 판결의 결론에 영향을 미친 잘못이 있다. 이를 지적하는 피고의 상고이유 주장은 이유 있다.
4. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김상환(재판장) 오경미 권영준(주심) 박영재