평균임금정정승인취소처분 및 부당이득금징수

서울고등법원,2018누30398,2심

1. 피고가 2017. 1. 4. 원고에게 한 부당이득금징수결정처분을 취소한다. 2. 원고의 나머지 청구를 기각한다. 2. 소송비용 중 1/2은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

주문 제1항 및 피고가 2017. 1. 4. 원고에게 한 평균임금정정승인취소처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 ○○광업소, ○○광업소, ○○광업소 등에서 광원으로 근무하다가 1994.경 퇴사한 후 1996.경 진폐증 진단을 받아 피고에 요양급여를 신청하였고, 피고는 요양승인 결정을 한 후 산업재해보상보험법 시행령 제25조 제2항에 따른 금액(이하 '산재법상 특례임금'이라 한다)을 원고의 평균임금으로 보고 보험급여를 지급하였다. 나. 원고는 2015. 2. 18. '임금구조기본통계조사보고서상의 평균임금(이하 '통계임금'이라 한다)과 가장 유사한 동종 지역·업종·규모·직종 근로자 임금으로 산정된 근로기준법상 평균임금을 진폐 진단일까지 증감시킨 금액을 원고의 평균임금으로 적용하여야 한다'고 주장하면서 피고에 평균임금정정신청 및 보험급여차액지급칭구를 하였고, 피고는 2015. 7. 22. 동종 근로자인 소외1의 평균임금인 42,880원30전이 통계임금인 34,402원72전과 가장 가까운 금액으로 확인하고 이를 진폐진단일까지 증감한 52,935원73전이 당시 산재법상 특례임금인 49,396원39원보다 많아 위 52,935원73전을 원고의 평균임금으로 정정승인하는 결정(이하 '당초 승인결정'이라 한다)을 하고 이를 기초로 하여 보험급여 차액을 지급하였다. 다. 이후 피고는 2017. 1. 4. 원고에게 '진폐진단일 기준 산재법상 특례임금(49,369원39전)을 적용받던 원고가 1994년 퇴사에 따른 통계임금(34,402원72전)과 가장 유사한 동종 근로자의 임금으로의 평균임금 정정을 신청하여 평균임금정정에 대하여 승인을 받았으나, 최근 우리 지사에서 실시된 정기감사 결과 그 당시 통계임금상 가장 유사한 다른 동종 근로자가 별도로 존재하는 것으로 파악되었고 아울러 통계임금을 원고의 진폐진단일까지 증감한 금액(42,471원67전)이 당시 적용된 원고의 산재법상 특례임금 (49,396원39전)보다 적어 평균임금정정승인이 아닌 불승인 처리하여야 했음에도 불구하고 통계임금에 상대적으로 덜 유사한 동종 근로자를 기준으로 한 이유로 평균임금정정이 승인되어 보험급여가 과다하게 착오지급되었다'는 이유로 당초 승인결정을 취소 (이하 '이 사건 취소처분'이라 한다)하고 그에 따라 기지급된 보험급여를 부당이득으로 징수하는 처분(이하 '이 사건 징수처분'이라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 (1) 원고는 이 사건 각 처분을 하면서 소외2이 어떤 근로자인지를 구체적으로 밝히지 않아 통계임금과 가장 유사한 임금을 받는 동종 지역업종규모직종 근로자가 소외1인지 소외2인지 여부가 이 사건 각 처분 자체로는 분명하지 않게 됨으로써 결국 이 사건 각 처분의 이유를 불충분하게 제시하였으므로, 이 사건 각 처분에는 이유제시의 하자가 있어 위법하다. (2) 이 사건 취소처분과 관련하여, 피고는 2015.경 당초 승인결정 당시에도 전적으로 본인의 책임 하에 자체조사를 거쳐 원고의 평균임금정정을 승인하였고, 2017.경 다시 자체조사를 한 결과 당초 승인결정에 하자 있어 이 사건 각 처분을 하였는데, 이와 같이 피고가 언제든지 자체조사를 통해 일방적으로 원고의 평균임금을 변경할 수 있도록 한다면 지금껏 피고의 결정을 신뢰하면서 정정된 평균임금에 따라 상병보상연금을 지급받아 온 원고의 지위가 너무나도 불안정하게 되므로, 결국 피고가 당초 승인결정을 취소하여야 할 공익상 필요에 비해 이로 인해 원고가 입게 될 신뢰보호 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익이 훨씬 크므로 피고의 이 사건 취소처분은 부당하다. (3) 설령 이 사건 취소처분이 적법하다 하더라도, 당초 승인결정 당시 원고의 부정행위나 중대한 과실이 개입되었다고 단정할 만한 자료가 없는 점, 피고는 원고의 평균임금정정신청을 받은 후 스스로의 판단에 따라 평균임금정정처분을 한 것이라는 점, 이미 지급된 보험급여 상당을 원고가 그대로 보유하고 있다거나 쉽게 원상회복을 할 수 있을 것으로 인정할 만한 자료가 없는 점, 이 사건 징수처분에는 잘못 지급된 보험급여를 부당이득금으로 징수함으로써 형성되는 재정상 이익 이외에 특별한 공익상 필요성이 있다고 보기 어려운 점 등에 비추어 보면, 당초 승인결정의 하자를 이유로 피고가 이 사건 징수처분을 함으로써 얻게 될 공익상의 필요가 그로 말미암아 원고가 입게될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활 안정의 침해 등의 불이익을 정당화할 만큼 크다고 볼 수는 없으므로, 이 사건 징수처분은 위법하다. 다. 판단 (1) 이 사건 각 처분에 이유제시 불비의 하자가 있는지 여부에 관하여 행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는데, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있는 것이므로, 처분서에 기재된 내용과 관계법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는, 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결 등 참조). 위 거시증거에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 피고가 통계임금에 가까운 임금을 받는 근로자의 이름을 구체적으로 밝히지는 않았지만, 이 사건 각 처분의 주된 이유는 당초 승인결정 당시 원고의 근로기준상 평균임금(이하 '근기법상 평균임금이라 한다)을 산정하는데 기준이 되었던 근로자(소외1)의 평균임금보다 더 통계임금에 가까운 근로자(소외2)가 발견되어 그 근로자(소외2)의 임금을 기준으로 산정한 근기법상 평균임금이 산재법상 특례임금보다 적게 됨으로써 당초 승인결정 당시 원고의 평균임금은 산재법상 특례임금이 맞았는데도 피고의 착오로 원고의 평균임금을 근로자(소외1)의 평균임금을 기준으로 산정한 잘못이 있다는 것으로, 피고는 그 이유를 명확히 제시하였다고 할 것이고, 원고도 이 사건 각 처분 당시 어떠한 근거와 이유로 이 사건 처분이 이루어진 것인지 충분히 알 수 있어서 이에 불복하여 이 사건 소를 제기하는데 별다른 지장이 없었다고 보이므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. (2) 이 사건 취소 처분의 적법 여부 (가) 위 거시증거, 을 제1, 2, 10호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 피고는 실제 임금자료 또는 개인소득 증명자료가 없는 경우 고용노동부의 평균임금산정 특례고시 제5조 제2호 또는 제4호 사항에 의한 금액과 같은 조 제3호 및 제5호 사항에 의한 금액을 각 산정한 후 같은 조 제3호 사항에 의한 금액 중 같은 조 제5호 사항에 의한 금액과 차이가 제일 작은 금액을 근로자의 평균임금으로 인정하는 지침을 마련하여 근로자의 근기법상 평균임금을 산정하고 있는 사실, 원고가 1994.경 마지막으로 근무한 것으로 확인된 ○○광업소의 동종 근로자는 소외1과 소외2이 있는데, 여기에 당시 통계임금을 추가해 차례로 보면, 소외1의 당시 평균임금은 42880원30전,소외2의 당시 평균임금은 30,620원97전, 당시 통계임금은 34,042원72전으로 소외2의 평균임금이 통계임금과의 차이가 더 작었던 사실, 소외2의 평균임금을 적용할 경우 30,620원97전을 진폐 진단일까지 증감하면 37,801원59전으로 당시 적용된 산재법상 특례임금인 49,396.38원보다 적게 되는 사실, 피고는 당시 원고의 평균임금을 산재법상 특례임금으로 보아야 함에도 착오로 소외1의 평균임금으로 보아 당초 승인결정을 한 사실이 인정된다. 위 인정사실에 의하면, 피고의 당초 승인결정에는 원고의 평균임금을 잘못 산정하고, 이를 기초로 잘못된 보험급여를 지급한 명백한 하자가 있었다고 할 것이므로, 당초 승인결정이 위법한 이상, 피고는 직권으로 당초 승인결정을 취소할 수 있다. 그러나 일정한 행정처분으로 국민이 일정한 이익과 권리를 취득하였을 경우에 종전 행정처분을 취소하는 행정처분은 이미 취득한 국민의 기존 이익과 권리를 박탈하는 별개의 행정처분으로 취소될 행정처분에 하자 또는 취소해야 할 공공의 필요가 있어야 하고, 나아가 행정처분에 하자 등이 있다고 하더라도 취소해야 할 공익상 필요와 취소로 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활안정의 침해 등 불이익을 비교 교량한 후 공익상 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있는 것이며, 하자나 취소해야 할 필요성에 관한 증명책임은 기존 이익과 권리를 침해하는 처분을 한 행정청에 있다(대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두23375 판결 등 참조)할 것인데, 위 거시증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래의 사정들, 즉. ① 산재법상 보험급여는 국가가 사업주들로부터 소정의 보험료를 징수하여 그 기금으로 사업주를 대신하여 산업재해 근로자에게 보상을 하기 위한 제도인 산업재해보상보험에서 지급되는 것이고, 원고의 평균임금이 잘못 산정된 것인 이상, 당초 승인결정을 취소하고, 적절한 평균임금을 기초로 산정한 보험급여를 지급하는 것이 산업재해보상보험 제도 및 행정의 적법성을 보장한다는 측면에서 공익상 필요한 점,②원고가 기대여명시까지 잘못 산정된 평균임금에 따라 보험급여를 지급받는다고 가정하면, 원고는 상당한 이익을 얻게 되는데, 이는 피고가 운영하는 산업재해보상보험의 재정건전성에 심각한 부담으로 작용할 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 취소처분의 경우는 당초 승인결정을 취소함으로써 원고가 입을 불이익보다 이를 취소 하여야 할 공익상의 필요가 훨씬 중대하여 원고가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 해당한다고 보아야 하므로, 이 사건 취소처분은 적법하다. (3) 이 사건 징수처분에 관하여 산업재해보상보험법 제84조 제1항의 내용과 취지, 사회보장 행정영역에서의 수익적 행정처분 취소의 특수성 등을 종합하여 보면, 산업재해보상보험법 제84조 제1항 제3호에 따라 보험급여를 받은 당사자로부터 잘못 지급된 보험급여액에 해당하는 금액을 징수하는 처분을 할 때에는 보험급여의 수급에 관하여 당사자에게 고의 또는 중과실의 귀책사유가 있는지, 잘못 지급된 보험급여액을 쉽게 원상회복할 수 있는지, 잘못 지급된 보험급여액에 해당하는 금액을 징수하는 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익상 필요의 구체적 내용과 처분으로 말미암아 당사자가 입게 될 불이익의 내용 및 정도와 같은 여러 사정을 두루 살펴, 잘못 지급된 보험급여액에 해당하는 금액을 징수하는 처분을 해야 할 공익상 필요와 그로 말미암아 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰의 보호 및 법률생활 안정의 침해 등의 불이익을 비교·교량한 후, 공익상 필요가 당사자가 입게 될 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 보험급여를 받은 당사자로부터 잘못 지급된 보험급여액에 해당하는 금액을 징수하는 처분을 해야 한다(대법원 2014. 4. 10. 선고 2011두31697 판결 참조). 또한 산업재해보상보험법상 각종 보험급여 등의 지급결정이 적법한지를 판단하는 기준과 그 처분이 잘못되었음을 전제로 하여 이미 지급된 보험급여액에 해당하는 금액을 징수하는 처분이 적법한지를 판단하는 기준이 동일하다고 할 수는 없으므로, 지급결정이 적법하게 취소되었다고 하여 그에 기한 징수처분도 반드시 적법하다고 판단하여야 하는 것은 아니다(대법원 2014. 7. 24. 선고 2013두27159판결 참조). 위 거시증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래의 사정들, 즉 ② 사회보장 급부를 내용으로 하는 행정영역에서 수익적 행정처분의 취소를 통해 달성하려는 공익이란 본질적으로 사업주가 납부하는 보험료와 국고부담 등을 통하여 형성되는 재정상 이익인 반면, 수익자는 수익적 행정처분의 취소에 의해 신뢰보호 및 법률생활의 안정 등과 같은 사익의 침해를 입게 될 것이므로, 수익적 행정처분에 존재하는 하자에 관하여 수익자에게 고의 또는 중과실의 귀책사유가 없는 한, 그 공익상 필요가 수익자가 입게 될 불이익보다 중요하거나 크다고 함부로 단정할 수는 없는 점, 당초 승인결정 과정에 피고의 착오가 있었다고 하더라도 이는 피고의 내부 사정 또는 업무상 과실에 기한 것에 불과할 뿐이고, 달리 원고에게 고의 또는 중과실의 귀책사유가 있다고 볼 수 없는 점, ③ 피고가 당초 승인결정이 있은 후 2년이나 지나서 이 사건 징수처분을 하게 된 점, ④ 원고는 피고의 당초 결정을 신뢰하고 상병보상연금을 수령한 것인데, 이 사건 취소처분을 넘어 그동안 수령한 급여를 환수하는 것은 원고의 장해상태(원고는 현재 진폐 폐질등급 2급에 해당하여 일상생활의 범위가 주로 병상에 한정되고 식사용변 및 병동 안에서의 100미터 이내의 보행 등 짧은 시간 병상을 떠나는 것이 가능한 사람이었다)나 반환해야 할 액수 등에 비추어 원고에게 상당한 경제적 불이익을 줄 것으로 보이는 점 등을 고려하면, 이 법원에 제출된 증거들만으로는 원고에 대한 당초 승인결정의 하자에 관하여 원고에게 고의 또는 중과실의 귀책사유가 있다거나, 피고의 재정적 손실 회복 등 공익과 비교하여 공익상 필요가 당사자가 입게 될 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우라고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 이 사건 징수처분은 위법하다. (3) 따라서 이와 같은 전제에서 이루어진 피고의 이 사건 취소처분은 적법하고, 이와 다른 전제에서 이루어진 피고의 이 사건 징수처분은 위법하다. 3. 결론 그렇다면, 원고 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 인용하고, 나머지 청구는 이유없어 기각한다. 판사 판사1