도시계획시설사업시행자지정및실시계획인가고시무효확인

원고 1 외 2인 (소송대리인 변호사 김용덕 외 4인)

부산광역시장 (소송대리인 법무법인(유한) 국제 외 1인)

부산고법 2022. 5. 27. 선고 2020누23629 판결

원심판결을 파기하고, 사건을 부산고등법원에 환송한다.

상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 후에 제출된 참고서면의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다. 1. 사안의 개요 및 원심의 판단 가. 원심판결 이유와 기록에 의하면, 다음과 같은 사정을 알 수 있다. 1) 건설부장관은 1971. 4. 7. 건설부 고시 제193호로, ① 부산 해운대구 송정동 일원 300,000㎡(90,000평)에 도시계획시설(공원)인 송정공원을 조성하고, ② 중로 3-98호선(폭: 12m, 길이: 1,020m, 기점: 송정동 대로 2-8, 종점: 송정동 145-2 전)을 포함한 도로 4개 노선을 신설하는 내용의 부산도시계획시설 결정(이하 ‘이 사건 최초 결정’이라 한다)을 고시하였다. 2) 2002. 2. 4. 제정된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제48조, 부칙 제16조 제1항 제1호는 2000. 7. 1. 이전에 도시계획법에 따라 결정·고시된 도시계획시설에 관해서 2000. 7. 1.부터 20년이 경과될 때까지 도시계획시설사업이 시행되지 않는 경우 그 도시계획시설결정이 실효되는 것으로 규정하였다. 3) 피고는 도시계획시설(송정공원조성계획) 결정 및 변경결정을 거친 후 위 장기미집행 도시계획시설(공원) 결정이 일몰제로 실효되기 전인 2020. 4. 15. 부산광역시 고시 제2020-124호로 도시계획시설사업(해운대·송정·동백·동래해운대 공원 보상사업)의 시행자 지정 및 실시계획인가를 고시하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 4) 원고들 소유인 부산 해운대구 (주소 1 생략) 전 2,864㎡(이하 토지를 특정할 때 ‘부산 해운대구’ 표시는 생략한다)는 2020. 1. 31. (주소 1 생략) 전 1,056㎡, (주소 2 생략) 전 1,627㎡, (주소 3 생략) 전 181㎡로 분할되었고, 그중 (주소 2 생략) 전 1,627㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)만이 위 보상사업의 보상·수용 대상 부지에 포함되었다. 5) 이 사건 토지는 송정공원 부지의 남서쪽 끝자락에 위치한 삼각형 모양의 토지로, 송정공원 부지에 속하는 다른 토지들(도로 부분은 제외)과 중로 1-108호선(송정해변로) 및 그에 연결된 송정구덕포길을 사이에 두고 위치해 있다. 이 사건 토지는 당초 자연녹지지역으로 지정되었다가, 2005. 5. 18. 그중 아래쪽 941㎡ 부분이 제2종 일반주거지역으로 변경되었다. 나. 원심의 판단 원심은, 다음과 같은 이유로 이 사건 처분 중 원고들 소유의 이 사건 토지 및 그 지장물에 대한 부분은 장기미집행 도시계획시설 일몰제를 앞둔 상황에서 장기미집행 도시계획시설사업의 시행과 관련한 재량권 행사를 현저하게 그르쳤을 뿐만 아니라, 공익과 사익 사이에 현저한 불균형을 야기하는 것으로 그 하자가 중대·명백하여 당연무효라고 판단하였다. 1) 이 사건 최초 결정에 따른 관계도면상 송정공원은 중로 3-98호선을 경계로 그 오른쪽(송정해수욕장 쪽)에 조성하는 것으로 되어 있었다. 2) 이 사건 최초 결정에 따른 도시계획시설인 중로 3-98호선은 중로 3-164호선, 중로 2-137호선, 중로 3-98호선, 중로 1-108호선으로 나누어졌고, 2020. 7. 1.에 이르러서는 중로 2-137호선의 전부와 중로 3-98호선의 전부, 중로 1-108호선 중 남서쪽 끝부분에 해당하는 길이 209m의 구간이 도시계획시설(도로) 미집행으로 실효·폐지되었다. 이로써 중로 1-108호선 부지에 포함되었던 (주소 1 생략) 토지가 도로 부지에서 해제되었다. 위와 같은 중로 1-108호선 중 일부 구간의 실효·폐지로 인하여, 이 사건 토지는 중로 1-108호선(송정해변로) 및 그에 연결된 송정구덕포길을 사이에 두고 송정공원 부지에 속하는 다른 토지들(도로 부분은 제외)과 분리되어 ‘외딴섬’ 형태를 이루게 되었다. 3) 만약 위 보상사업에 따라 이 사건 토지가 수용될 경우, 위 분할 전 토지 중 이 사건 토지를 제외한 나머지 부분은 그 형상이 기하학적인 모양이 되어 효용가치가 거의 없을 것으로 보인다. 4) 송정공원 부지 전체에서 이 사건 토지가 차지하는 면적은 극히 일부에 불과하고, 외딴섬 형태로 되어 있는 이 사건 토지를 송정공원 부지에서 제외한다고 하여 송정공원 전체의 형상과 기능, 가치가 저해될 것이라고는 보이지 아니한다. 5) 피고는 이 사건 토지를 어떻게 이용할 것인지에 대한 구체적인 계획을 수립한 바 없고, 이 사건 토지를 송정공원 부지로 계속 묶어두어야 할 가치와 필요성에 대하여 설득력 있는 해명을 하고 있지도 않다. 2. 대법원의 판단 가. 관련 법리 행정주체가 구체적인 행정계획을 입안·결정할 때에는 비교적 광범위한 형성의 자유를 행사할 수 있고, 다만 이는 무제한적인 것이 아니라 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있는 것이므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정하면서 이익형량을 전혀 행하지 않거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 빠뜨린 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다(대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결 등 참조). 이러한 법리는 도시계획시설의 결정권자가 장기간 집행되지 아니한 도시계획시설을 변경할 것인지를 결정하고 도시계획시설사업의 시행자 지정 및 실시계획인가·고시를 함에 있어서도 마찬가지라 할 것인데, 이 경우에는 당초 도시계획시설을 결정하게 된 근거가 되었던 공익적 요소와 함께 그 후 도시계획시설의 변경에 이르게 된 경위 및 변화된 사정 등을 두루 고려하여 관계되는 공익과 사익 사이의 비교교량을 할 필요가 있다. 한편 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백하여야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다(대법원 2006. 6. 30. 선고 2005두14363 판결 등 참조). 나. 이 사건의 경우 원심판결 이유와 기록에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 위 법리에 비추어 살펴보면, 피고의 이 사건 처분이 이익형량을 전혀 행하지 않았거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량에 정당성과 객관성이 결여된 경우에 해당한다고 보기 어렵고, 나아가 이익형량에 일부 미진한 점이 있다 하더라도 그 하자가 객관적으로 명백하다고 볼 수 없다. 1) 중로 1-108호선(송정해변로)은 1976. 3. 27., 송정구덕포길은 1996. 10. 30. 각각 개설되었으나, 이 사건 최초 결정 당시 이미 중로 1-108호선(송정해변로) 및 송정구덕포길과 동일한 위치에 사실상의 도로가 설치되어 있었다. 이러한 사정에다가 이 사건 토지 왼쪽에 동해남부선 철도 폐선부지가 위치해 있는 점 등을 보태어 보면, 이 사건 토지의 송정공원 부지에 속하는 다른 토지들로부터의 분리 문제가 중로 1-108호선 중 일부 구간의 실효·폐지와 직접적인 관련이 있다거나 그것이 이 사건 최초 결정 이후 특별히 고려할 만한 현저한 사정변경에 해당한다고 보기 어렵다. 2) 이 사건 토지와 길게 맞닿아 있는 송정구덕포길은 폭이 좁아 중앙선조차 그어져 있지 않고, 중로 1-108호선(송정해변로) 및 송정구덕포길 역시 송정공원 부지에 포함되어 있으므로, 이 사건 토지와 송정공원 부지에 속하는 다른 토지들은 전체적으로 볼 때 중로 1-108호선(송정해변로) 및 송정구덕포길과 함께 공간적으로 서로 연결된 일단의 구역이라고 볼 여지가 많다. 3) 송정공원 부지에 포함된 송정동 712-1 일대 토지와 죽도 일대 토지 역시 이 사건 토지와 마찬가지로 송정공원 부지에 속하는 다른 토지들과 도로를 사이에 두고 위치해 있으므로, 송정공원 부지에 속하는 개별 토지들 사이에 도로로 인한 이격이 존재한다는 사정이 그 이격된 토지의 송정공원 부지로서의 적격성을 상실케 하는 근거가 된다고 속단할 수 없다. 4) (주소 1 생략) 전 1,056㎡와 (주소 3 생략) 전 181㎡는 각각 도로 또는 추후 개설 예정인 계획도로에 접하고 있는데다가 원고들은 이 사건 토지 외에도 (주소 3 생략) 토지에 연접하여 4,220㎡에 이르는 일단의 토지를 소유하고 있으므로, 이 사건 처분으로 인하여 원고들 소유인 (주소 1 생략) 토지와 (주소 3 생략) 토지의 효용가치 및 활용가치가 현저히 떨어진다거나, 그 때문에 이 사건 토지가 송정공원 부지에 잔존함으로써 기대할 수 있는 공익적 가치를 부정할 정도에 이른다고 단정하기 어렵다. 5) 이 사건 토지의 면적은 1,627㎡로서 송정공원 전체 면적의 30분의 1에 달하고, 향후 해안경관보전 및 공원 이용객의 휴식 제공 등을 위한 녹지 공간으로 조성될 예정이다. 어느 정도 단차가 있는 이 사건 토지를 녹지로 조성함으로써 백사장과 주거지역 사이에 완충지대를 만들어 해안경관을 보전하고 난개발을 방지하고자 하는 피고의 이 사건 처분이 계획재량의 한계를 벗어났다고 보기 어렵다. 6) 원고들은 이 사건 최초 결정으로 송정공원의 조성이 예정된 상황 하에서 이 사건 토지를 비롯한 일단의 토지를 매수하였으므로 이 사건 처분으로 인하여 입게 되는 불이익을 예상할 수 있는 지위에 있었고, 그 불이익은 수용절차에서 정당한 손실보상을 통해 보전받을 수 있을 것으로 보인다. 한편 송정공원 부지는 이 사건 최초 결정 당시 300,000㎡의 면적에 달하던 것이 두 차례 변경결정을 통해 49,887㎡로 대폭 축소된 것으로, 위에서 본 최종 송정공원 부지의 형태 및 이 사건 토지의 향후 이용계획 등에 비추어, 위 대규모 축소 및 도시계획위원회 심의 등 관련 절차에서 송정공원 부지에서 해제하는 것과 잔존하는 것 사이의 비교형량 등 제반 사정에 대한 검토·고려가 있었던 것으로 볼 여지가 많다. 다. 그런데도 원심은, 이 사건 처분 중 원고들 소유의 이 사건 토지 및 그 지장물에 대한 부분이 재량권 행사를 현저하게 그르치는 등 그 하자가 중대·명백하여 당연무효라고 판단하였다. 이러한 원심판단에는 계획재량과 행정처분의 당연무효에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 3. 결론 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 민유숙(재판장) 조재연 이동원 천대엽(주심)