폐기물처리시설설치부담금부과처분무효확인등

한국토지주택공사 (소송대리인 법무법인(유한) 해송 담당변호사 이송헌)

이천시장 (소송대리인 법무법인 대종 담당변호사 정봉현)

서울고법 2021. 4. 8. 선고 2018누49583 판결

원심판결 중 피고의 원고에 대한 2017. 3. 21. 자 폐기물처리시설 설치부담금 부과처분(5회)의 취소를 구하는 부분에 관한 원고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다.

상고이유를 판단한다. 1. 사안의 개요 원심판결 이유와 기록에 의하면, 아래와 같은 사실을 알 수 있다. 가. 원고는 이천시 (행정구역 생략) 등 일대에서 마장지구 택지개발사업을 시행하고 있다. 나. 피고는 원고에 대하여 총 1,815,446,620원의 폐기물처리시설 설치부담금(이하 ‘이 사건 부담금’이라 한다)을 부과하기로 하되 이를 5회 균등 분할하여 납부하도록 하여 2014. 5. 12.부터 2017. 3. 21.까지의 기간 동안 다섯 차례에 걸쳐 각 363,089,320원(= 1,815,446,620원 ÷ 5회, 10원 미만 버림)의 폐기물처리시설 설치부담금을 부과하였다(이하에서는 분할차수별로 ‘이 사건 제○회 처분’이라 한다). 다. 원고는 주위적으로 이 사건 제4회 처분의 일부와 제5회 처분 전부의 각 무효 확인을 구하고, 제1 예비적으로 이 사건 제4회 처분의 일부 무효 확인 및 제5회 처분의 취소를 구하며, 제2 예비적으로 이 사건 부담금 부과처분의 일부 취소를 구하는 소를 제기하였다. 2. 원심의 판단과 상고심의 심판대상 가. 원심은 판시와 같은 이유를 들어 이 사건 제1 내지 5회 처분이 각각 독립된 행정처분에 해당한다는 전제하에 설치부담금 산정에 하자가 있으나 그것이 명백하지는 않다고 보아 주위적 청구와 제1 예비적 청구 중 무효 확인을 구하는 부분은 받아들이지 않고, 제1 예비적 청구 중 이 사건 제5회 처분의 취소를 구하는 부분과 관련하여서는 분할차수별로 부과되었어야 할 설치부담금 분할금은 원심이 제출된 자료를 통해 산정가능하다고 판단한 설치부담금 총액인 793,905,150원을 피고가 분할 납부를 명한 횟수, 즉 5회로 균분하는 방법으로 계산하는 것이 타당하다고 보아 이 사건 제5회 처분 363,089,320원 중 158,781,030원(= 793,905,150원 ÷ 5회)을 초과하는 부분을 취소하였으며, 이 사건 제1 내지 5회 처분이 각각 독립된 행정처분에 해당하지 않음을 전제로 하는 제2 예비적 청구에 관하여는 따로 판단하지 않았다. 나. 원고는 원심판결 중 이 사건 제5회 처분의 취소를 구하는 부분에 관한 원고 패소 부분에 대하여 상고하였다. 3. 대법원의 판단 가. 구 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(2020. 6. 9. 법률 제17427호로 일부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 폐기물시설촉진법’이라 한다) 제6조 제1항, 구 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」(2020. 12. 8. 대통령령 제31238호로 일부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 폐기물시설촉진법 시행령’이라 한다) 제4조 제5항에 의하면, 일정 규모 이상의 택지를 개발하려는 자는 해당 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위한 시설을 설치하거나 설치비용에 해당하는 금액(이하 ‘설치부담금’이라 한다)을 관할 지방자치단체장에게 내야 한다. 관할 지방자치단체장은 설치부담금을 내려는 자가 제출한 납부계획서의 적정 여부를 확인한 후 그에게 납부금액과 납부기한을 통보하되, 조례로 정하는 바에 따라 납부금액을 나누어 내도록 할 수 있다. 그리고 구 폐기물시설촉진법 제6조 제3항은 폐기물처리시설 설치비용이 납부기한까지 납부되지 않을 경우 관할 지방자치단체장은 지방세 체납처분의 예에 따라 징수하도록 규정하고 있다. 한편 구 「이천시 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 조례」(2014. 12. 31. 경기도이천시조례 제1102호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제8조 제1항 단서는 "납부금액은 공동주택단지 또는 택지 개발 준공 1개월 전까지 5회 이내 균등 분할하여 납부할 수 있다."라고 정하고 있다. 위와 같은 구 폐기물시설촉진법과 그 시행령 및 이 사건 조례 등 관계 법령의 규정 형식과 내용, 그 입법 취지 등에 비추어 볼 때, 피고는 설치부담금 총액에 대하여 납부기한을 정하여 한 번에 부과처분 및 징수처분을 하는 방법, 설치부담금 총액을 5회 이내로 균등 분할한 납부금액(이하 ‘분할부담금’이라 한다)과 분할부담금에 대한 납부기한을 정하여 부과처분을 한 후 분할차수별로 징수처분을 하는 방법, 설치부담금 총액에 대한 부과처분 없이 분할부담금에 대하여 납부기한을 정하여 분할차수별로 부과처분 및 징수처분을 하는 방법 중 하나를 선택하여 설치부담금 부과처분을 할 수 있다. 마지막(세 번째) 방법의 경우 각각의 분할차수별 분할부담금 부과처분은 서로 독립된 행정처분에 해당한다. 이때 피고가 설치부담금을 수회로 균등 분할하여 납부하는 것을 허용하여 택지개발사업자 등에 대하여 분할부담금 부과처분을 하였는데, 법원이 특정 분할차수의 분할부담금 부과처분의 적법 여부를 심리한 결과 정당한 설치부담금 총액이 쟁송의 대상이 된 분할부담금 부과처분 이전까지 부과된 분할부담금의 누적액에 미치지 못한다면, 쟁송의 대상이 된 해당 처분은 전부 취소되어야 한다. 그 이유는 다음과 같다. 1) 설치부담금 부과처분이 위와 같은 세 번째 방법 즉, 설치부담금 총액에 대한 부과처분 없이 분할부담금에 대하여 납부기한을 정하여 분할차수별로 부과처분 및 징수처분을 하는 방식으로 행해진 경우에는 택지개발사업자 등의 정당한 이익을 보호하기 위하여 필요한 경우 설치부담금 총액의 범위 내에서 각각의 부과처분의 대상인 분할부담금의 조정이 가능하다고 보아야 한다. 2) 분할횟수는 설치부담금의 액수와 관련이 있다고 할 것인데, 정당한 설치부담금 총액이 줄어든 경우라면 관할 지방자치단체장으로서도 애초에 정했던 분할횟수대로 설치부담금을 분할하여 납부하도록 했을 것이라고 단정하기 어렵다. 3) 정당한 설치부담금 총액이 쟁송의 대상이 된 분할부담금 부과처분 이전까지 부과된 분할부담금의 누적액에 미치지 못하는 경우에는 쟁송의 대상이 된 해당 처분은 설치부담금 납부의무가 소멸한 후에 내려진 것이거나 적어도 중복부과에 해당한다고 볼 여지도 있다. 4) 특히 이 사건 조례 제8조 제1항 단서는 "납부금액은 공동주택단지 또는 택지 개발 준공 1개월 전까지 5회 이내 균등 분할하여 납부할 수 있다."라고 규정함으로써 피고가 설치부담금을 반드시 균등 분할하여 부과할 의무가 있다고도 볼 수 없는 이상, 이 사건 제1 내지 5회 각 처분은 설치부담금 총액을 5회로 나눈 분할부담금의 부과처분이 아니라 설치부담금 총액의 일부에 관한 이전 회차 처분 이후 남은 잔액에 대한 또 다른 일부처분으로 해석할 여지가 충분히 있다. 5) 쟁송의 대상이 된 분할부담금 부과처분 이전에 부과된 분할부담금의 누적액이 정당한 설치부담금 총액을 넘는 경우라면 쟁송의 대상이 된 해당 처분을 전부 취소하는 것이 국민에 대한 재산권 침해를 방지하는 등 구체적 타당성을 확보할 수 있는 방법이다. 나. 그런데도 원심은 이 사건 제1 내지 4회 각 처분의 분할부담금 합계액이 제출된 자료의 범위 내에서 산출한 정당한 설치부담금 총액을 초과함에도 이 사건 제5회 처분을 전부 취소하지 아니하고, 그 판시와 같은 이유로 일부만 취소하였다. 이러한 원심판결에는 분할부담금 취소의 범위에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이 점을 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다. 4. 결론 그러므로 원심판결 중 이 사건 제5회 처분의 취소를 구하는 부분에 관한 원고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 노태악(재판장) 박정화(주심) 김선수 오경미