채석단지지정신청불허가처분취소

주식회사 대성 에스.지.엠 외 1인 (소송대리인 법무법인(유한) 바른 담당변호사 고영한 외 3인)

경상북도지사

피고보조참가인 1 외 3인 (소송대리인 법무법인 참길 담당변호사 이승익)

대구고법 2022. 6. 10. 선고 2021누5049 판결

상고를 모두 기각한다. 상고비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고들이 부담한다.

상고이유(제출기간이 지난 상고이유보충서의 기재는 이를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다. 1. 사건의 개요 가. 원고들은 2018. 6. 4. 피고에게 쇄골재용 석재 1,026만㎥를 채취하고자 산지관리법 제29조에 따른 채석단지 지정신청을 하였다. 나. 산지관리법 제29조 제2항은 채석단지 지정을 신청하는 자로 하여금 채석 경제성에 관한 평가를 받아 제출하도록 요구하고 있다. 위 경제성 평가의 기준과 방법에 관하여는 산지관리법 제26조에 따라 ‘토석채취허가’에 관한 채석 경제성 평가를 받아야 한다고 규정하고 있을 뿐 ‘채석단지 지정 신청’을 위한 경제성 평가의 방법과 기준을 별도로 정하고 있지 않다. 다. 산지관리법 제26조는 토석채취허가를 위한 채석 경제성의 평가를 규정하고 있는데, 그 경제성 평가의 방법, 기준 등에 관한 사항은 대통령령으로 위임하고 있다. 그에 따라 구 산지관리법 시행령(2019. 7. 2. 대통령령 제29950호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제34조 제3항 [별표 7]에서 채석 경제성에 관한 평가의 방법·기준을 정하고 있으며, 비고 제1항은 경제성 분석을 하는 경우 그 분석기간은 산지관리법 제25조 제3항에 따른 채취기간으로 정하고 있다. 라. 산지관리법 제25조 제3항 제1호는, 토석채취허가의 경우 토석 채취량과 채취면적 등을 고려하여 토석 채취기간을 10년의 범위에서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 따라 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 허가하는 기간으로 정하고 있다. 그 위임에 따른 산지관리법 시행규칙 제25조 [별표 4]는 쇄골재용 석재의 토석채취량이 75만㎥를 넘는 경우 토석 채취기간을 9년 이상 10년 이하로 정하고 있는 등 토석채취량에 따라 그 채취기간을 달리 정하고 있다. 마. 원고들이 채석단지 지정신청을 하면서 제출한 사업계획서에는 사업기간을 6단계로 나누어 각 단계별로 쇄골재용 토석채취량이 계획되어 있다. 이에 피고는 원고들이 채석단지 지정 신청을 하면서 거쳐야 하는 경제성 평가 분석기간을 설정하면서, 각 사업단계별로 계획된 채취량에 대응하여 산지관리법 시행규칙 제25조 [별표 4]에서 정한 채취기간의 하한을 각각 분석기간으로 삼은 뒤, 그와 같이 각 사업단계별로 정해진 분석기간을 전부 합산하였다. 그 결과 피고는 원고들이 거쳐야 하는 경제성 평가 분석기간이 48년이라고 보았다. 바. 그러나 원고들은 사업계획서에 기재된 총 사업기간인 23년을 분석기간으로 하여 경제성 평가를 받아 그 결과를 피고에게 제출하였다. 이에 피고는 원고들이 제출한 경제성 평가가 산지관리법 제29조 제2항에서 정한 경제성 평가가 아니고(이하 ‘제1 처분사유’라 한다), 원고들의 신청이 수질·먼지·진동·소음 등에 의하여 지역주민의 생활환경을 크게 해치지 않아야 한다는 채석단지 세부지정기준(산지관리법 제29조 제3항, 구 산지관리법 시행령 제39조 제6항 제3호)을 충족하지 못하였다는 이유(이하 ‘제2 처분사유’라 한다) 등으로 원고들의 신청을 받아들이지 않았다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 2. 상고이유 제1점에 관한 판단 가. 원심은, 채석단지 지정 신청을 하면서 거쳐야 하는 경제성 평가의 분석기간과 관련하여, 사업계획서에 기재된 각 사업단계별 예상 석재 채취량에 따라 각 사업단계별로 산지관리법 시행규칙 제25조 [별표 4]에서 정한 기간을 분석기간으로 삼은 뒤 이를 모두 합산한 48년을 분석기간으로 본 피고의 제1 처분사유가 적법하다고 보았다. 나. 그러나 원심의 이 부분 판단은 그대로 받아들이기 어렵다. 1) 채석단지 지정을 받으려는 자는 산지관리법 시행규칙 제29조 제1항 제1호에 따라 사업계획서를 제출하여야 하는데, 산지관리법령상 사업계획서에 사업단계를 구분하여야 한다는 내용이 없고, 그 외에 산지관리법과 그 시행령, 시행규칙상 채석단지 지정에 관하여 ‘사업단계’를 규정한 조항이 없다. 채석단지 지정의 경제성 평가를 위한 분석기간을 산정할 때 원심과 같이 사업단계를 기초로 분석기간을 산정할 법령상 근거를 찾기 어렵다. 2) 특히, 위와 같이 사업단계를 기초로 경제성 평가 분석기간을 설정할 경우 동일한 채석단지 지정 신청에 관하여 사업단계를 달리 조정함으로써 전혀 다른 분석기간이 산출될 수 있으므로 사업단계를 기초로 경제성 평가 분석기간을 산정하는 것이 반드시 타당하다고 볼 수 없다. 3) 이 사건에서 원고들은 쇄골재용 석재 1,026만㎥를 채취하고자 채석단지 지정 신청을 하였다. 산지관리법 시행규칙 제25조 [별표 4]에 따르면 위 토석채취량에 적용되는 채취기간은 9년 이상 10년 이하이고, 채석단지 지정에 관한 경제성 평가가 준용하고 있는 산지관리법 제26조 및 그 위임에 따른 구 산지관리법 시행령 제34조 제3항 [별표 7] 비고 제1항에 의할 경우 위 ‘9년 이상 10년 이하’의 기간이 경제성 평가 분석기간이 된다. 그런데 원고들이 경제성 평가의 분석기간으로 삼은 23년은 이보다 더 긴 기간이고 실제 원고들이 토석을 채취하고자 계획하는 채취기간에 해당하므로, 그 기간이 명백히 부당하다고 볼 만한 사정이 없는 이상, 원고들이 계획한 사업기간을 경제성 평가의 분석기간으로 하였다고 하여 산지관리법 제29조 제2항에 따른 경제성 평가가 이루어지지 않았다고 볼 수 없다. 다. 그렇다면 원고들이 산지관리법 제29조 제2항에 따른 경제성 평가를 거치지 않았다는 제1 처분사유가 인정된다고 볼 수 없다. 이와 달리 판단한 원심은 채석단지 지정을 받기 위하여 제출하여야 하는 경제성 평가의 분석기간에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다. 3. 상고이유 제2, 3점에 관한 판단 산지관리법 제29조 제3항, 구 산지관리법 시행령 제39조 제6항 제3호는 채석단지의 세부지정기준 중 하나로 수질·먼지·진동·소음 등에 대하여 지역주민의 생활환경을 크게 해치지 않아야 한다는 기준을 정하고 있다. 원심은 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 원고들의 신청에 따라 채석단지가 지정되면 단기간의 과다한 토석채취가 이루어지고, 그에 따라 토석운반 화물자동차의 운행 빈도가 증가하므로, 원고들의 채석단지 지정 신청은 수질·먼지·진동·소음 등에 대하여 지역주민의 생활환경을 크게 해치지 않아야 한다는 채석단지 세부지정기준을 충족하지 못하였다고 보았고(제2 처분사유 인정), 피고가 이를 이유로 원고들의 채석단지 지정 신청을 받아들이지 않았다고 하여 이 사건 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있다고 보기 어렵다고 판단하였다. 관련 법령과 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단에 상고이유 주장과 같이 처분사유 인정에 관한 채증법칙을 위반하거나 재량권 일탈·남용에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다. 4. 이 사건 처분의 위법성에 관한 판단 한편 수개의 처분사유 중 일부가 적법하지 않다고 하더라도 다른 처분사유로써 그 처분의 정당성이 인정되는 경우에는 그 처분을 위법하다고 할 수 없다(대법원 2020. 5. 14. 선고 2019두63515 판결 등 참조). 이 사건의 경우 제2 처분사유로 이 사건 처분의 정당성이 인정되고, 이 사건 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있다고 보기 어려운 이상 이 사건 처분이 위법하다고 할 수 없다. 앞서 본 것처럼 원심의 제1 처분사유에 관한 이유 설시 중 일부 적절하지 않은 점이 있으나, 이 사건 처분이 위법하지 않다는 원심의 결론은 정당한 것으로 받아들일 수 있다. 5. 결론 그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 박정화(재판장) 김선수 노태악(주심) 오경미