주택재건축정비사업조합설립추진위원회설립승인신청거부처분취소

○○○○아파트주택재건축정비사업조합설립추진위원회 (소송대리인 변호사 김용채)

광주광역시 서구청장

2004. 11. 4.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.

피고가 2004. 1. 8. 원고에 대하여 한 ○○○○아파트 주택재건축정비사업조합설립추진위원회설립승인 거부처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 등 가. 원고는 광주 서구 (주소 생략) 일대 176,824.61㎡ 위에 있는 ○○○○아파트(이하 ‘이 사건 아파트’라 한다)의 재건축사업을 추진하기 위하여 구성된 주택재건축사업조합설립추진위원회(이하 ‘추진위원회’라 한다)로서 2003. 8. 28. 피고에게 소외 1을 대표자로 한 추진위원회 승인신청을 하였으나, 피고로부터 대표자인 소외 1에게 도시및주거환경정비법(이하 ‘법’이라 한다) 제13조 제3항, 제23조 제1항 제4호에 해당되는 결격사유가 있다는 통보를 받고 2003. 12. 8. 위 승인신청을 취하하였다. 나. 원고는 2003. 12. 27. 17:00경 추진위원회 임시총회를 참석대상 인원 101명 중 직접참가자 28명, 서면결의자 40명 등 68명이 참가한 가운데 개최하여 참석자 전원의 찬성으로 결격사유가 있는 위원장 소외 1을 해임하고 소외 2를 추진위원장으로 선출하였다. 다. 원고는 2003. 12. 30. 피고에게 토지 등 소유자 2,577명 중 50.6%에 해당하는 1,306명의 동의를 얻었다며 대표자를 소외 2로 하여 추진위원회 승인신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 라. 피고는 2004. 1. 8. 원고에게 위 승인신청은 법 제13조 제2항 및 정비사업조합설립추진위원회 운영규정(이하 ‘운영규정’이라 한다) 제2조에 부적합(위원구성 선정과 관련한 토지등 소유자 2분의 1이상 미동의)하고 법시행규칙 제6조 규정에 의한 관련 서류 일체가 부적합하다는 이유로 승인을 거부하는 내용의 이 사건 처분을 하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑1, 2호증, 을1호증의 2, 5의 각 기재, 변론의 전취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 당사자의 주장 (1) 원고의 주장 ① 원고는 이 사건 아파트의 토지 등 소유자는 2,577명인데 그 중 50.6%에 해당하는 1,306명의 동의를 얻고 첨부서류를 제출하는 등 관계 법령에 따라 추진위원회 승인신청을 하였고, 법 또는 법시행령 등에 추진위원장 교체와 관련한 규정이 없다고 하더라도 추진위원장이 부적격한 경우 추진위원회 설립절차를 다시 밟지 않고도 새로운 위원장을 선임할 수 있다고 할 것이어서 추진위원회 승인을 받지 않아 운영규정을 신고하지 못하였다고 하더라도 추진위원회 운영규정에 위원장 교체에 관한 요건과 절차가 규정되어 있다면 그에 따라 추진위원장을 교체하여도 정당하다 할 것인데, 원고는 자체적으로 마련한 운영규정에 따라 위원장 교체결의를 하였으므로 소외 2를 대표자로 한 이 사건 신청은 적법하며, ② 행정절차법 제17조 제5, 6항에 의하면 행정청은 신청에 구비서류의 미비 등 흠이 있는 경우에 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체없이 신청인에게 보완을 요구하여야 하고, 위 기간 내에 보완을 하지 아니한 때에 그 이유를 명시하여 접수된 신청을 되돌려보낼 수 있다고 규정되어 있는데도 피고는 원고에게 미비서류의 보완요구도 하지 아니한 채 원고 추진위원회 승인을 거부하였으므로 이 사건 처분은 위법하다. (2) 피고의 주장 ① 원고가 이 사건 신청을 하면서 제출한 추진위원회 구성에 동의한 토지 등 소유자의 명부에 의하면 동의자가 총 토지 등 소유자의 과반수에 미치지 못하고, 원고는 토지 등 소유자들이 소외 2를 위원장으로 기재한 추진위원회 설립동의서를 제출하지 아니한 채 소외 1을 위원장으로 하여 토지 등 소유자로부터 받은 동의서를 그대로 제출하였으며, ② 원고는 피고로부터 추진위원회 승인을 받지 않았기 때문에 기존 추진위원장에게 결격사유가 있으면 추진위원들이 결의하여 위원장을 교체할 수가 없고 이에 관하여 토지 등 소유자 1/2이상의 동의를 받아야 하는데 그 동의를 받지 않았으므로, 이 사건 처분은 정당하다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판 단 (1) 원고의 첫 번째 주장에 대한 판단 법 제13조 제2항, 제15조 제1, 2, 3, 6, 7항, 법시행규칙 제6조, 운영규정 제2조 제1, 2, 4항, 제3조 제1항에 의하면, 주택재건축정비사업조합을 설립하고자 하는 경우 토지 등 소유자 1/2 이상의 동의를 얻어 위원장 1인과 감사를 제외한 3인 이상 100인 이하의 추진위원(토지 등 소유자의 1/10 이상으로 하되 3인 이하인 경우에는 3인, 100인을 초과하는 경우에는 100인)으로 조합설립추진위원회를 구성하여 시장·군수의 승인을 얻어야 하는데 추진위원회 승인신청서에는 토지 등 소유자의 동의서(건설교통부장관이 고시한 운영규정안의 [별지 1] 서식의 추진위원회 설립동의서에 의한 동의)와 위원선정을 증명하는 서류 등을 첨부하여 제출하여야 하고, 추진위원회 설립동의서에는 추진위원장, 감사 및 추진위원을 기재하여(부위원장이 있는 경우에는 부위원장도 기재) 토지 등 소유자가 서명 및 인감을 날인하는 방식으로 토지 등 소유자의 동의를 받도록 되어 있으며, 토지 등 소유자는 1/3 이상의 연서로 추진위원회에 추진위원의 교체 및 해임을 요구할 수 있는데 그 절차 등에 관한 구체적인 사항은 운영규정이 정하는 바에 의하며, 추진위원회는 운영규정을 작성하여 토지 등 소유자의 과반수 또는 추진위원회 구성에 동의한 토지 등 소유자 2/3 이상의 동의를 얻어 시장·군수에게 신고하여야 하고 추진위원회는 운영규정에 따라 운영되어야 한다고 규정되어 있는바, 원고가 이 사건 아파트의 토지 등 소유자 1/2 이상의 동의를 얻어 위원장 1인과 감사를 포함한 5인 이상으로 구성된 추진위원회라고 볼 수 있는지에 관하여 보건대, 이를 인정할 수 있는 아무런 증거가 없고, 오히려 을1호증의 3, 4, 6, 을2, 3, 4호증의 각 기재 및 변론전체의 취지에 의하면, 원고가 2003. 12. 30. 피고에게 이 사건 신청을 하면서 제출한 첨부서류 중 토지 등 소유자의 동의서는 소외 1을 위원장으로 하여 승인신청하면서 첨부하였던 동의서를 그대로 제출하였는데 위 동의서의 제3항 동의사항란에는 위원장이 소외 1로 기재되어 있는 사실, 원고는 참석대상 인원 101명 중 68명이 참가한 가운데 개최하여 결격사유가 있는 위원장 소외 1을 해임하고 만장일치로 소외 2를 위원장으로 선출하였는데 직접참가자 28명을 제외한 서면결의자 40명의 서면결의서에는 누구를 추진위원장으로 선임하는 데 동의하는지에 대한 기재가 누락되어 있는 사실, 소외 1을 추진위원장에서 해임하고 소외 2로 교체함에 있어 토지 등 소유자 1/3 이상의 연서에 의한 요구는 없었던 사실, 더구나 이 사건 아파트의 토지 등 소유자는 2,587명이고 그 중 1,248명이 소외 1을 위원장으로 한 추진위원회 구성에 동의하여 과반수에도 미치지 못한 사실을 각 인정할 수 있으므로 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. (2) 원고의 두 번째 주장에 대한 판단 (가) 행정절차법 제17조 제5항, 제6항에 의하면, 행정청은 신청에 구비서류의 미비 등 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체없이 신청인에게 보완을 요구하여야 하고, 신청인이 보완 기간 내에 보완을 하지 아니한 때에 그 이유를 명시하여 접수된 신청을 되돌려 보낼 수 있다고 규정되어 있는바(민원사무처리에관한법률시행령 제15조, 제16조에도 같은 취지로 규정되어 있다), 행정의 공정성·투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호하고자 하는 행정절차법의 목적에 비추어 보면, 신청 내지 민원서류의 접수 단계에서 그 흠에 대한 보완요구를 필수적인 것으로 하고 있는 행정절차법의 취지는 기본적으로 비교적 단기간에 손쉽게 보완할 수 있는 가벼운 형식 내지 절차상의 흠만으로 민원의 실체적 사항에 관한 심사를 사전 배제하는 것을 방지함으로써 행정에 대한 신뢰성과 민원행정의 합리성을 확보하여 국민의 권익을 보호하자는 데에 있다고 할 것이다. 따라서 위 규정에 의하여 보완요구의 대상이 되는 사항도 원칙적으로 신청에 필요한 기본적 사항으로서 그 서식과 기재사항 또는 관련 구비서류의 제출 등과 같이 보완 가능한 형식적·절차적 사항에 한정되고, 신청의 주요 실체적 내용에 대한 사항이나 그 변경에 대한 사항까지 대상이 되는 것은 아니라고 할 것이므로(대법원 1996. 10. 25. 선고 95누14244 판결 참조), 그러한 실체적 내용에 대한 사항에 관하여는 사전 보완 요구 없이 신청을 거부하더라도 이를 행정절차법의 규정에 반하는 처분이라고 할 수 없다. (나) 돌이켜 이 사건에 관하여 보건대, 피고가 이 사건 처분에 앞서 원고에게 기간을 정하여 미비서류 등의 보완을 요구한 사실이 없음은 당사자 사이에 다툼이 없으나, 앞서 인정한 사실에 의하면 피고의 이 사건 처분의 사유는 추진위원회 구성을 위한 추진위원장 및 추진위원 선정과 관련하여 이 사건 아파트의 토지 등 소유자 2분의 1 이상의 동의를 갖추지 못하였다는 실체상의 사유를 들고 있음이 분명하고 이러한 실체상의 사유에 기한 이 사건 처분에는 행정절차법의 규정을 어긴 위법이 있다고 할 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다. 3. 결 론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 김용일(재판장) 정희영 박사랑