명예퇴직수당지급대상자취소처분취소등

원고 (소송대리인 변호사 김규석)

우정사업본부장 외 1인 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 기영조)

대구지방법원 2016. 1. 8. 선고 2015구합945 판결

2016. 9. 2.

1. 제1심 판결을 취소한다. 2. 원고의 피고들에 대한 청구를 모두 기각한다. 3. 소송총비용은 원고가 부담한다.

1. 청구취지 피고 우정사업본부장이 2014. 12. 31. 원고에게 한 명예퇴직수당 지급대상자 결정 취소 처분 및 피고 △△우체국장이 2015. 1. 2. 원고에게 한 우정직공무원 명예퇴직(특별승진) 발령 취소 처분을 모두 취소한다. 2. 항소취지 주문과 같다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 1985. 12. 11. 집배원으로 임용되어, 2013. 12. 12.부터 ○○지방우정청△△우체국 우편물류과에서 우정주사(우정 6급)로 근무하였다. 나. 원고는 2014. 10. 30. 우편물을 배달하던 중 교통사고를 당해 뇌진탕, 흉부 좌상, 요추부 염좌 및 천골 골절 등 7주간의 치료가 필요한 상해를 입고, 2014. 11. 3. 피고 우정사업본부장에게 교통사고로 업무수행이 어려워 퇴직을 원한다는 명예퇴직원을 제출하였다. 다. 피고 우정사업본부장은 2014. 12. 5. 원고를 국가공무원법 제74조의2 제1항 등에 따라 2014. 12. 31.자 정기명예퇴직수당 지급대상자로 선정하였고, 이에 따라 피고 △△우체국장은 2014. 12. 29. 원고를 국가공무원법 제40조의4 제1항 제4호, 우정사업본부 소속공무원 인사관리세칙 제6조에 따라 2014. 12. 31.자로 우정주사(우정 5급)에 임용(특별승진)함과 동시에 의원면직 처분을 하였다. 라. 피고 △△우체국장은 2014. 12. 31. 봉화경찰서장으로부터 원고의 아래와 같은 폭행행위(이하 ‘이 사건 폭행행위’라 한다)에 대하여 2014. 12. 29.자로 수사가 개시되었다는 통보를 받았다. 원고는 2014. 12. 14. 처인 소외인과 식사를 하면서 대화를 나누던 중 말다툼이 생겨 오른손 주먹으로 소외인의 가슴부위를 1회 때렸다. 마. 피고 우정사업본부장은 2014. 12. 31. 국가공무원 명예퇴직수당 등 지급 규정(이하 ‘이 사건 규정’이라 한다) 제9조, 제3조 제3항 제3호에 따라 원고에 대한 명예퇴직수당 지급대상자 결정을 취소하였고, 피고 △△우체국장은 2015. 1. 2. 원고에 대한 우정직공무원 명예퇴직(특별승진) 발령을 취소하였다(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다). 바. 원고는 2015. 1. 6. 대구지방검찰청 안동지청으로부터 이 사건 폭행행위에 대하여 불기소처분(공소권없음)을 받았고, 피고 △△우체국장은 2015. 1. 7. 원고에 대한 위 처분결과를 통보받았다. 사. 원고는 2015. 3. 13. 소청심사위원회에 이 사건 각 처분의 취소를 구하였으나, 2015. 4. 21. 기각되었다. [인정근거] 갑 제1 내지 5호증(가지번호 포함), 을 제1 내지 10호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지 2. 이 사건 각 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 1) 첫 번째 주장 가) ① 명예퇴직의 효력이 발생한 후에 명예퇴직일 이전에 수사개시가 있었다는 사유만으로 반드시 지급대상자 결정을 취소하도록 하면, 퇴직의 효력은 그대로 유지된 채 그 전제가 된 명예퇴직수당 수급권만 상실하게 되고, 수사가 진행되어 불기소처분을 받거나 무죄판결을 받는 경우도 있는데 이러한 경우까지 일률적으로 명예퇴직수당 지급대상자 결정을 취소하도록 하는 것은 부당한 점, ② 수사대상자가 되었다고 하더라도 불기소처분을 받는 등 사정변경이 있으면 그 후 명예퇴직신청을 할 수 있는데, 명예퇴직 효력 발생 후 명예퇴직수당 지급대상자 결정이 취소되는 경우 그러한 기회도 가질 수 없는 점, ③ 명예퇴직의 효력이 발생하면 명예퇴직수당 지급청구권이 확정되고, 명예퇴직수당 지급청구권이 확정된 이상 이를 지급받은 것과 실질적으로 차이가 없는바, 그런데도 명예퇴직수당 환수의 경우 국가공무원법 제74조의2 제3항 제1호에서 ‘재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우’ 등으로 엄격하게 요건을 정한데 반하여, 이미 명예퇴직수당 지급청구권이 확정된 상태에서 아직 그 수당을 현실적으로 지급하지 않았다는 차이로 수사의 결과 및 처벌의 경중을 전혀 고려하지 않은 채 수사의 개시만을 요건으로 명예퇴직수당 지급대상자 결정을 반드시 취소하도록 하는 것은 명예퇴직수당 지급대상자로 결정된 사람의 재산권을 과도하게 침해하는 점 등에 비추어 보면, 명예퇴직의 효력이 발생한 이후 비로소 수사개시 등의 사유가 발견된 경우, 이 사건 규정 제9조, 제3조 제3항 제3호에 따른 명예퇴직수당 지급대상자 결정 취소 여부는 혐의사실의 경중·수사의 결과 등을 모두 고려하여 정할 수 있는 재량행위로 해석하여야 하며, 이를 기속행위로 해석하게 되면 비례의 원칙에 반하여 헌법에 위배되고, 법률 우위의 원칙에도 반하여 무효이다. 나) ① 원고가 1985. 12. 11.부터 29년간 모범적으로 공무원 생활을 하여 온 점, ② 원고가 근무 중에 당한 교통사고로 명예퇴직을 신청한 점, ③ 원고는 처와의 사소한 다툼으로 인하여 이 사건 폭행행위에 이르게 된 것이고, 피해자인 처도 처벌을 원하지 않아 불기소처분을 받은 점, ④ 원고는 2014. 12. 31. 0시를 기준으로 의원면직되어 공무원신분이 종료되었고, 봉화경찰서장은 그 이후에 공무원범죄 수사개시 통보를 하였는바, 이 사건 각 처분은 이미 공무원신분이 종료된 이후에 이루어진 점 등을 종합하면, 이 사건 각 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이어서 위법하다. 2) 두 번째 주장 이 사건 규정 제9조, 제3조 제3항 제3호에 따른 명예퇴직수당 지급대상자 결정 취소 처분이 수사개시 등의 사유 발견 시점과 관계없이 기속행위에 해당한다고 하더라도, 이 사건 규정 제9조의 문언과 명예퇴직일 이후에 명예퇴직수당 지급대상자 결정이 취소될 경우 퇴직의 효력은 그대로 유지된 채 명예퇴직수당 지급대상자에서만 제외되는 불합리한 결과가 발생한다는 점을 감안하면, 명예퇴직수당 지급신청기간 이후부터 명예퇴직일까지의 기간에 한하여 명예퇴직수당 지급대상자 결정을 취소할 수 있다고 보아야 하는데, 피고 우정사업본부장의 원고에 대한 명예퇴직수당 지급대상자 결정 취소 처분은 원고의 명예퇴직일이 도래하여 명예퇴직의 효력이 발생한 이후에 소급적으로 이루어진 것이므로 위법하다. 3) 세 번째 주장 이 사건 각 처분은 원고의 권익을 제한하는 처분임에도 피고들이 위 각 처분을 하면서 원고에게 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였으므로 위법하다. 나. 관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다. 다. 판단 1) 첫 번째 주장에 대하여 가) 이 사건 각 처분이 재량행위인지 여부 (1) 어느 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수는 없는 것이고, 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체재 또는 문언에 따라 개별적으로 판단하여야 한다(2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결 등 참조). 이 사건 규정 제9조, 제3조 제3항 제3호는 ‘중앙행정기관의 장은 명예퇴직수당 지급대상자로 결정된 사람에게 명예퇴직수당 지급신청기간 이후부터 명예퇴직일까지의 기간 중에 검찰·경찰 등 수사기관에서 수사 중이라는 사유가 발생한 경우 지체 없이 명예퇴직수당 지급대상자 결정을 취소하여야 한다.’고 규정하고 있는바(지방공무원 명예퇴직수당 등 지급규정 제8조의2, 법관 및 법원공무원 명예퇴직수당 등 지급규칙 제9조, 헌법재판소 공무원 명예퇴직수당 등 지급규칙 제8조의2도 동일한 내용을 규정하고 있다), 위와 같은 규정의 형식과 문언에, 뒤에서 보는 명예퇴직수당의 법적 성격 및 명예퇴직제도의 취지와 본질 등을 보태어 보면, 이 사건 규정 제9조, 제3조 제3항 제3호에 따른 명예퇴직수당 지급대상자 결정 취소 처분은 수사개시 등의 사유가 발견된 시점이 언제인지를 불문하고 기속행위로 봄이 타당하고, 원고의 주장과 같이 명예퇴직의 효력이 발생한 이후 비로소 수사개시 등의 사유가 발견된 경우에는 이를 재량행위로 해석하여야 한다는 것은 위 규정의 문언 범위를 넘어서는 것이어서 수긍하기 어렵다. (2) 한편 국가공무원법 제40조의4 제1항 제4호는 재직 중 공적이 특히 뚜렷한 공무원이 제74조의2에 따라 명예퇴직을 할 때 특별승진임용할 수 있다고 규정하고 있고, 공무원임용령 제35조의2 제1항은 국가공무원법 제40조의4에 따라 특별승진임용하려는 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공무원 중에서 승진임용하여야 한다고 규정하면서 제4호에서 국가공무원법 제40조의4 제1항 제4호에 따른 경우에는 명예퇴직하는 사람으로서 재직 중 특별한 공적이 있다고 인정되는 3급 이하의 공무원이라고 규정하고 있는바, 위 규정에 의한 특별승진은 명예퇴직을 전제로 함이 분명하고, 명예퇴직이란 장기근속자가 정년 전에 자의에 의하여 퇴직하는 경우 규정상의 퇴직금 이외에 가산금을 추가로 지급하여 조기퇴직을 유도하는 제도로서(헌법재판소 2007. 4. 26. 선고 2003헌마533 결정 등 참조), 명예퇴직수당의 지급을 본질적인 요소로 하고 있으므로, 명예퇴직수당 지급대상 제외사유나 명예퇴직수당 지급대상자 결정 취소 사유에 해당하여 명예퇴직수당이 지급될 수 없거나 지급대상자 결정이 취소되는 경우에는 적법한 명예퇴직 대상자에 해당하지 아니하여 그에 따른 특별승진임용도 허용될 수 없다고 보아야 한다. (3) 따라서 이 사건 규정 제9조, 제3조 제3항 제3호 등에 기한 이 사건 각 처분은 모두 기속행위로서 피고들에게 재량의 여지가 있다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다. 나) 이 사건 규정 제9조, 제3조 제3항 제3호에 따른 처분을 기속행위로 해석할 경우 위 규정이 위헌이거나 위법하여 무효인지 여부 (1) 명예퇴직수당의 법적 성격 명예퇴직은 사용자와 피용자 사이의 근로계약의 합의해지라 할 것인데, 국가공무원법상 명예퇴직수당은 정년이 보장된 공무원이 정년이 되기 전에 공무원 신분을 종료하는 경우 엄격한 요건 하에, 공무원으로서의 특별한 책임과 의무를 성실히 수행한 데 대해 생활보장을 도모하고 자발적인 명예퇴직을 유도하여 공무원의 인사적체를 해소하며 공무원 조직의 능률을 향상시킴으로써 궁극적으로는 국민에게 보다 양질의 행정서비스를 제공하기 위한 것이다. 그러므로 명예퇴직수당이 퇴직위로금, 보상금, 특별상여금 기타 여하한 명목으로 불려지더라도 정년까지 근무할 경우에 받게 될 장래 임금을 보전하거나 퇴직 이후의 생활안정을 보장하는 사회보장적 급여는 아니고, 조기퇴직을 유도하기 위하여 사용자가 피용자에게 지급하는 금전(특별장려금)이라 할 것이며, 퇴직 전 근로에 대한 공로보상적 성격도 갖는다(헌법재판소 2002. 12. 18. 선고 2001헌바55 결정, 헌법재판소 2007. 4. 26. 선고 2003헌마533 결정 등 참조). 이러한 명예퇴직수당의 법적 성격에 비추어 입법자는 명예퇴직수당의 구체적인 지급요건·방법·액수 등을 정함에 있어서 상대적으로 폭넓은 재량을 가진다(헌법재판소 2010. 11. 25. 선고 2010헌바93 결정 등 참조). (2) 비례의 원칙 위반 여부 위와 같은 명예퇴직수당의 법적 성격과 관계 법령 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 규정 제9조, 제3조 제3항 제3호에 따른 명예퇴직수당 지급대상자 결정 취소 처분이 수사개시 등의 사유 발견 시점과 관계없이 기속행위에 해당한다고 보더라도 위 규정이 비례의 원칙에 반하여 헌법에 위반된다고 할 수는 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다. (가) 국가공무원법 제74조의2 제1항은 ‘공무원으로 20년 이상 근속한 자가 정년 전에 스스로 퇴직하면 예산의 범위에서 명예퇴직수당을 지급할 수 있다.’고 규정함으로써 ‘예산이 허용하는 범위 내에서만 지급할 것’을 명시하였을 뿐 아니라 그 지급 자체도 처분권자의 재량에 맡기고 있다. (나) 앞서 본 바와 같이 명예퇴직수당은 특별장려금적 성격과 공로보상적인 성격을 갖고 있어 그 지급대상을 규정함에 있어서 입법자에게 폭넓은 재량이 인정된다. (다) 범죄혐의 유무가 문제되어 수사 중인 관계로 직무상 책임과 의무를 성실히 수행하였는지 여부가 불분명한 자에게 명예퇴직수당을 지급하는 것은 장기근무로 인한 조직의 침체와 행정능률 저하를 방지하고자 임용권자가 일정한 재직기간 동안 근무하고 자진하여 퇴직을 희망하는 공무원에 대하여 엄정한 심사과정을 거쳐 정년 잔여기간에 비례하는 별도의 금전적 혜택을 부여하는 명예퇴직제도의 취지나 본질에 부합하지 아니하고, 대상 공무원에게 부당한 이득을 주기 위하여 악용될 소지도 있다. (라) 특히 이 사건 규정 제9조, 제3조 제3항 제3호에 의하여 명예퇴직수당 지급대상자 결정을 기속적으로 취소하도록 한 취지는 공무원으로 하여금 명예퇴직수당 지급신청기간 이후부터 명예퇴직일까지의 기간 중에도 국민 전체의 봉사자로서 마지막까지 그 책임과 의무를 성실히 수행하면서 품위를 유지하고 청렴하게 근무하도록 유도하기 위한 것으로 보이는바, 위 규정을 통하여 달성하려는 이러한 공익이 명예퇴직수당 지급신청기간 이후부터 명예퇴직일까지의 기간 중에 수사기관에서 수사 중이라는 사유가 발생한 명예퇴직수당 지급대상자가 받을 재산권의 제한보다 결코 가볍다고 볼 수 없다. (마) 명예퇴직 희망자가 명예퇴직금을 지급받기 위하여 제출하여야 하는 명예퇴직수당 지급신청서(이 사건 규정 제6조 별지 제1호 서식)에 수사 진행 중인지 여부를 표시하도록 되어 있고, 명예퇴직수당 지급대상이 아님에도 명예퇴직수당을 받은 경우에는 이를 반납하여야 한다는 취지가 기재되어 있는 점에 비추어 명예퇴직을 희망하는 공무원으로서는 명예퇴직수당 지급신청기간 이후부터 명예퇴직일까지의 기간 중에 수사를 받게 될 경우 명예퇴직수당 지급대상자 결정이 취소될 수 있음을 어느 정도 예상할 수 있다. (바) 이 사건 규정 제3조 제3항 제1호는 징계처분이나 징계의결이 요구되어 있는 사람도 명예퇴직수당 지급대상에서 제외하는 것으로 규정하고 있는바, 수사가 개시된 공무원이 수사기관의 수사결과 불기소처분을 받았다고 하더라도 해당 피의사실이 품위유지의무위반 등의 징계사유가 될 수는 있는 경우도 있다(이 사건에서도 원고가 이 사건 폭행행위를 한 사실은 인정되었으나, 피해자가 처벌불원의 의사를 표시함에 따라 불기소처분이 이루어졌을 뿐이다). (사) 명예퇴직수당 지급대상자로 결정된 공무원이 명예퇴직수당 지급신청기간 이후부터 명예퇴직일까지의 기간 중에 허위의 고소를 당하여 수사가 개시되고, 그에 관한 통보가 명예퇴직신청에 기초한 의원면직 처분 후에 이루어지는 바람에 명예퇴직신청의 의사를 철회할 수 없는 상태에서 이 사건 규정 제9조, 제3조 제3항 제3호에 따라 명예퇴직수당 지급대상자 결정이 취소된 경우에, 그 후 혐의없음 처분 또는 무죄판결을 받게 되었음에도 명예퇴직수당을 지급받지 못하는 경제적 손해는 고소인의 무고 행위를 원인으로 한 민사상의 손해배상청구 등의 방법을 통하여 전보받을 수도 있다. (3) 법률 우위의 원칙 위반 여부 국가공무원법 제74조의2 제3항은 명예퇴직수당을 지급받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 명예퇴직수당을 지급한 국가기관의 장이 그 명예퇴직수당을 환수하여야 한다고 규정하면서 제1호에서 ‘재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우’를 들고 있다. 그러나 같은 항 제3호에서 ‘명예퇴직수당을 초과하여 지급받거나 그 밖에 명예퇴직수당의 지급 대상이 아닌 자가 지급받은 경우’ 역시 환수 사유로 규정하고 있고, 위 ‘명예퇴직수당의 지급 대상이 아닌 자’에는 이 사건 규정 제3조 제3항 제3호가 정한 ‘수사기관에서 수사 중인 사람’이 포함된다고 할 것이므로, 결국 명예퇴직수당 지급신청 이후부터 명예퇴직일까지의 기간 중에 수사가 개시되었음에도 이를 간과하고 지급한 명예퇴직수당도 위 법률조항에 의하여 환수되어야 한다. 따라서 이 사건 규정 제9조, 제3조 제3항 제3호가 국가공무원법 제74조의2 제3항에 위배된다고 보기 어려우므로, 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다. 다) 재량권 일탈·남용 여부 앞서 본 바와 같이 이 사건 각 처분은 기속행위에 해당하므로, 위 각 처분이 재량행위임을 전제로 한 원고의 재량권 일탈·남용 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 받아들일 수 없다. 2) 두 번째 주장에 대하여 앞서 본 바와 같이 이 사건 규정 제9조, 제3조 제3항 제3호는 ‘중앙행정기관의 장은 명예퇴직수당 지급대상자로 결정된 사람에게 명예퇴직수당 지급신청기간 이후부터 명예퇴직일까지의 기간 중에 검찰·경찰 등 수사기관에서 수사 중이라는 사유가 발생한 경우 지체 없이 명예퇴직수당 지급대상자 결정을 취소하여야 한다.’고 규정하고 있는바, 위 규정은 그 문언상 수사기관에서 수사 중이라는 사유가 명예퇴직수당 지급신청기간 이후부터 명예퇴직일까지의 기간 중에 발생하면 명예퇴직수당 지급대상자 결정을 취소하여야 한다는 의미이지, 명예퇴직수당 지급대상자 결정 취소가 가능한 시기가 명예퇴직수당 지급신청기간 이후부터 명예퇴직일까지의 기간으로 한정된다는 뜻으로 새길 수는 없다고 판단된다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다. 3) 세 번째 주장에 대하여 가) 행정절차법 제21조 제1항, 제4항, 제22조에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지해야 하고, 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되, ‘당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’ 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 아니 할 수 있다. 그리고 위와 같은 ‘의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는지 여부’는 당해 행정처분의 성질에 비추어 판단하여야 한다(대법원 2001. 4. 13. 선고 2000두3337 판결 등 참조). 나) 관계 법령 및 을 제1, 3호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 각 처분은 그 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에 해당한다고 봄이 타당하므로, 피고들이 이 사건 각 처분을 함에 있어 원고에게 행정절차법에 따른 사전통지나 의견청취 등의 절차를 거치지 아니하였다고 하더라도 이를 위법하다고 할 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다. (1) 행정절차법이 정한 사전통지, 의견청취 등의 제도는 행정청이 당사자에게 침해적 행정처분을 할 때 그 처분의 사유에 관하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하려는데 그 취지가 있다고 할 것인데, 앞서 본 바와 같이 이 사건 각 처분은 해당 사유가 발생한 경우 필요적으로 실시하여야 하는 기속행위로서 그 밖의 다른 처분을 할 여지가 없다. (2) 더욱이 이 사건 규정 제9조, 제3조 제3항 제3호는 해당 사유가 발생한 경우 ‘지체 없이’ 명예퇴직수당 지급대상자 결정 취소 처분을 하도록 규정하고 있다. (3) 행정절차법 시행령 제13조 제2호는 행정절차법 제21조 제4항에 따라 사전통지를 하지 아니할 수 있는 경우로서 ‘법원의 재판 또는 준사법적 절차를 거치는 행정기관의 결정 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 인정되는 경우’를 규정하고 있고, 피고들이 이 사건 폭행행위에 대한 수사가 개시되었다는 봉화경찰서장의 통보에 따라 이 사건 각 처분을 하였음은 앞서 본 바와 같은바, 위와 같은 통보에 의하여 이 사건 각 처분의 전제가 되는 수사개시 사실이 객관적으로 증명되었다고 볼 수 있다. 3. 결론 그렇다면 원고의 피고들에 대한 청구는 이유 없어 이를 모두 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 피고들의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고, 원고의 피고들에 대한 청구를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. [별지 생략] 판사 정용달(재판장) 왕해진 강동원