【원고, 피상고인】
사회복지법인 성람재단
【피고, 상고인】
서울특별시 강남구청장
【원심판결】
서울고등법원 1990.10.12. 선고 90구2781 판결
【주 문】
상고를 기각한다.
상고비용은 피고의 부담으로 한다.
【이 유】
피고 소송수행자들의 상고이유에 대하여 판단한다.
원심은, 이 사건 토지가 소외 행여장의주식회사의 소유로서, 건설부장관이 1988.9.7. 국토이용관리법 제21조의2 소정의 규제구역으로 지정한 토지인 사실, 원고가 정신질환자요양시설의 설치운영 등을 사업목적으로 설립된 사회복지법인으로서, 1989년 서울특별시장의 기본재산의 처분(취득)에 관한 허가를 받아 위 소외 회사로부터 이 사건 토지를 매수한 후, 그 위에 사회복지시설을 설치운영하는 것을 이용목적으로 하여 피고에게 이 사건 토지에 관한 거래계약 허가신청을 하였으나, 피고는 1989.9.22. 이 사건 토지가 도시계획상 택지공영개발 예정지구 입안지(문정지구)로서 자연환경의 보호와 무질서한 개발을 억제하기 위하여 보존이 필요하고, 위 토지는 도시계획상 자연녹지지역으로서 서울특별시의 조례인 토지의형질변경등행위허가사무취급요령 제5조 제1항 제5호에 의하여 토지의 형질변경등 행위가 금지되어 있을 뿐만 아니라, 지목이 대지가 아닌 잡종지여서 어느 모로 보나 그 위에 사회복지시설의 설치가불가능하므로, 이 사건 토지의 거래계약허가신청은 그 토지의 이용목적이 국토이용계획, 도시계획 기타 토지의 이용에 관한 계획에 적합하지 아니한 경우에 해당한다는 이유로, 국토이용관리법 제21조의4 제1항 제3호 및 제21조의3제5항을 적용하여 위 토지의 거래계약을 불허가하는 이 사건 처분을 한 사실, 이 사건 토지가 1989.5.2. 택지개발 예정지구로 입안되었다가 10.27. 위 입안이 해제된 사실, 이 사건 토지가 도시계획상 자연녹지지역인 사실, 서울특별시의 조례인 토지의형질변경등행위허가사무취급요령 제5조 제1항 제5호에 의하면 자연녹지지역에 대하여는 토지의 형질변경등 행위의 허가가 금지되어 있는 사실, 이 사건 토지의 지목이 대지가 아닌 잡종지인 사실 등을 인정할 수 있을 뿐, 이 사건 토지가 도시계획상 자연환경의 보호와 무질서한 개발을 억제하기 위하여 보존이 필요하다고 인정할 만한 자료가 없다고 사실을 확정한 다음, 국토이용관리법 제21조의4 제1항은 서울특별시장, 직할시장, 도지사(이하 "도지사"라 한다)는 토지 등의 거래계약 허가신청이 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 허가를 하여서는 아니된다고 규정하면서, 그 제3호에서 "그 토지의 이용목적이 국토이용계획, 도시계획 기타 토지의 이용에 관한 계획에 적합하지 아니한 경우"를 들고 있는바, 이와 같은 토지 등의 거래계약 불허가사유는 법문 그대로 토지 등의 거래계약 허가신청을 한 자의 그 토지에 관한 이용목적이 국토이용계획, 도시계획 기타 토지의 이용에 관한 계획에 적합하지 아니한 경우만을 가리키는 것으로 풀이하여야 할 것이고, 더 나아가 장래에 거래당사자가 그 토지에 관하여 토지의 형질변경 등 행위의 허가를 받을 수 없다든지 그 위에 건축물의 건축허가를 받을 수 없다는 등의 사유는 위와 같은 거래계약 불허가사유에 해당하지 아니한다고 풀이하여야 할 것인바, 한편 도시계획법 제17조 제1항 제4호 및 제2항과 같은법시행령 제15조 제4호 다목에 의하면 자연녹지지역은 녹지공간의 보전을 해하지 아니하는 범위 안에서 제한적 개발이 불가피한 때 지정할 수 있도록 규정되어 있고, 건축법 제32조와 같은법시행령 제66조 제1항 제12호, 별표 12 및 부표에 의하면 자연녹지지역 안에서도 노유자시설 중 기타 다른 용도로 분류되지 아니한 사회복지시설과 의료시설 중 전염병원, 정신병원, 용양소, 마약진료소 기타 이와 유사한 격리시설을 건축할 수 있도록 규정되어 있으므로, 위 각 규정의 취지에 비추어 보면 이 사건 토지가 도시계획상 자연녹지지역이라고 할지라도 그 위에 사회복지시설을 설치운영할 목적으로 한 위 토지의 거래계약 허가신청이 국토이용계획, 도시계획 기타 토지의 이용에 관한 계획에 적합하지 아니한 경우에 해당한다고 할 수 없고, 또한 도시계획법 제2조, 제16조 제1항, 같은법시행령 제2조 제4호에 의하면 사회복지시설은 도시계획으로써 설치할 수 있는 시설인 점에 비추어 보면, 서울특별시의 조례인 토지의형질변경등행위허가사무취급요령에 의하여 토지의 형질변경등 행위의 허가가 금지되어 있다든지 또는 이 사건 토지의 지목이 대지가 아닌 잡종지로서 건축관계법령에 의하여 그 위에 건축물을 건축할 수 없다는 사유만으로는, 이 사건 토지의 거래계약 허가신청이 국토이용계획, 도시계획 기타 토지의 이용에 관한 계획에 적합하지 아니한 경우에 해당한다고 할 수 없으므로, 결국 위와 같은 사유를 내세워 한 피고의 이 사건 처분은 위법한 것이라고 판단하였다.
관계증거 및 기록과 관계법령들(원심이 내세운 법령과 도시계획법시행령 제25조 제2항 제3호 및 지적법시행령 제19조)의 규정내용에 비추어 볼 때, 원심의 위와 같은 인정판단은 정당한 것으로 수긍이 되고, 원심판결에 소론과 같은 법리오해나 심리미진의 위법이 있다고 볼 수 없다.
도시계획시설인 사회복지시설을 설치하기 위하여는 소론과 같이 도시계획법 제11조 내지 제13조의 각 규정에 의한 도시계획의 입안 및 도시계획의 결정과 도시계획에 관한 지적 등의 고시 등의 절차를 거쳐야 하는 것이기는 하지만, 그렇다고 하여 이 사건 토지의 거래계약 허가신청이 국토이용계획, 도시계획 기타 토지의 이용에 관한 계획에 적합하지 아니한 경우에 해당한다고는 할 수 없다.
그 밖에, 이 사건 토지의 이용목적이 규제구역 내에 거주하는 자의 복지 또는 편익을 위한 시설로서 관할 시장, 군수 또는 구청장이 확인한 시설의 설치용에 공하고자 하는 것인 때(국토이용관리법 제21조의4 제1항 제2호 나목)에 해당하지 아니한다거나, 원고가 같은 법 제21조의3 제1항의 규정에 의한 허가를 받지 아니한 채 토지 등의 거래계약을 체결하였다는 점 등은, 피고가 당초 이 사건 처분의 사유로 내세운바 없음은 물론 원심에서 주장하지도 아니하였던 것이므로, 이 점들을 지적하는 소론은 적법한 상고이유가 될 수 없는 것이다.
결국 논지는 모두 이유가 없다.
그러므로 피고의 상고를 기각하고 상고비용은 패소자인 피고의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 윤관(재판장) 최재호 김주한 김용준