공원사업시행허가처분취소

원고 1 외 901인 (소송대리인 변호사 박충규 외 1인)

환경부장관 외 1인

속리산국립공원 용화온천집단시설지구지주조합 (소송대리인 변호사 황계룡)

서울고법 1997. 1. 14. 선고 96구20651 판결

원심판결을 파기한다. 사건을 서울고등법원에 환송한다.

상고이유를 판단한다. 1. 원심판결 이유에 의하면 원심은, 피고보조참가인이 비공원관리청인 공원사업시행자로서 조성면적 601,456㎡인 속리산국립공원 용화집단시설지구를 개발하기 위하여 1995. 12. 20. 국립공원관리청인 피고 내무부장관(현 환경부장관, 이하 내무부장관이라 한다)으로부터 구 자연공원법(1995. 12. 30. 법률 제5122호로 개정되어 1996. 7. 1.부터 시행되기 전의 법률) 제21조의2와 구 자연공원법시행규칙(1996. 7. 3. 내무부령 제687호로 개정되기 전의 시행규칙) 제7조 제2항의 규정에 의한 이 사건 기본설계변경승인을 받고 이어서 1996. 5. 9. 피고 국립공원관리공단으로부터 개정된 자연공원법 제22조 제1항과 개정된 자연공원법시행규칙 제9조의 규정에 의한 이 사건 공원사업시행허가를 받은 사실을 인정한 다음, 위 용화집단시설지구를 발원지로 하는 신월천의 하류지역 거주 주민인 원고들이 이 사건 변경승인 및 허가처분에 의하여 침해받게 되었다고 주장하는 식수원 등의 환경적 이익은 위 처분들의 근거 법률인 자연공원법령에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 아니라 간접적이거나 사실상·경제적인 이해관계에 불과하므로 원고들에게는 이 사건 변경승인 및 허가처분의 취소를 구할 원고적격이 없다고 판단하여 이 사건 소를 각하하였다. 2. 그러나 구 자연공원법은 자연풍경지를 보호하고 적정한 이용을 도모하여 국민의 보건·휴양 및 정서생활의 향상에 기여함을 목적으로 제정된 법률로서(제1조) 공원관리청인 내무부장관이 국립공원에 관한 공원계획을 결정하고(제10조 제1항) 공원계획으로 결정된 집단시설지구(제16조 제1항 제4호)를 개발하는 공원사업(공원계획에 의하여 공원구역·공원보호구역 안에서 시행하는 사업)을 비공원관리청이 시행하기 위하여는 공원관리청의 허가를 받아야 하고(제22조) 이 때에 공원관리청은 기본설계를 작성·공고하여야 하며(제21조의2 제1항) 공원계획을 결정함에 있어서는 당해 계획이 자연환경에 미치는 영향을 미리 평가하도록(제15조 제2항) 규정하고, 구 자연공원법시행령(1996. 7. 1. 대통령령 제15106호로 개정되기 전의 시행령)은 공원계획을 결정·변경함에 있어서 환경현황조사·자연생태계변화분석·대기 및 수질변화분석·폐기물배출분석·환경에의 악영향 감소방안에 관한 평가를 하고 그 평가결과에 관하여 환경부장관과 협의하도록(제8조의2) 규정하며, 구 자연공원법시행규칙은 기본설계를 작성·공고한 때에는 기본설계의 내용과 관계 서류를 비치하여 20일 이상 일반인에게 공람하도록(제8조 제2항) 규정하고, 한편 환경영향평가법은 환경영향평가대상사업이 환경에 미칠 영향을 평가·검토하여 환경적으로 건전하고 지속 가능한 개발이 되도록 함으로써 쾌적한 환경을 유지·조성할 목적으로 제정된 법률로서(제1조) 환경영향평가대상사업의 사업자로 하여금 설명회나 공청회 등을 개최하여 환경영향평가대상지역 안의 주민의 의견을 수렴한 다음(제9조 제1항) 이를 포함하여 환경영향평가서를 작성하고(제8조) 그 사업에 대한 승인·허가 등을 행하는 승인기관의 장에게 이를 제출하도록 하며(제16조 제1항) 승인기관의 장으로 하여금 그 제출된 환경영향평가서에 대하여 환경부장관과 협의하고(제16조 제2항) 그 협의내용이 사업계획에 반영되도록 한 후에 승인·허가 등을 하도록(제19조 제1항) 규정하며, 환경영향평가법 제4조 제1항과 환경영향평가법시행령 제2조 제2항 [별표 1] 카의 ⑷ 규정은 조성면적 10만㎡ 이상인 집단시설지구개발사업을 환경영향평가대상사업으로 정하고 공원계획의 결정 전에 환경영향평가서의 제출 및 협의요청을 하도록 규정하고 있으므로, 피고들이 조성면적 10만㎡ 이상이어서 환경영향평가대상사업에 해당하는 이 사건 용화집단시설지구개발사업에 관하여 이 사건 변경승인 및 허가처분을 함에 있어서는 반드시 자연공원법령 및 환경영향평가법령 소정의 환경영향평가를 거쳐서 그 환경영향평가의 협의내용을 사업계획에 반영시키도록 하여야 하는 것이니 만큼 자연공원법령뿐 아니라 환경영향평가법령도 이 사건 변경승인 및 허가처분에 직접적인 영향을 미치는 근거 법률이 된다고 볼 수밖에 없고, 환경영향평가에 관한 위 자연공원법령 및 환경영향평가법령의 규정들의 취지는 집단시설지구개발사업이 환경을 해치지 아니하는 방법으로 시행되도록 함으로써 집단시설지구개발사업과 관련된 환경공익을 보호하려는 데에 그치는 것이 아니라 그 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가대상지역 안의 주민들이 개발 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 이를 보호하려는 데에 있다 할 것이므로, 위 주민들이 이 사건 변경승인 및 허가처분과 관련하여 갖고 있는 위와 같은 환경상의 이익은 단순히 환경공익 보호의 결과로 국민일반이 공통적으로 가지게 되는 추상적·평균적·일반적인 이익에 그치지 아니하고 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적인 이익이라고 보아야 할 것이다. 그렇다면 원심으로서는 원고들이 이 사건 용화집단시설지구개발사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가대상지역 안의 주민들인지 여부와 그 주장의 환경상의 이익이 이 사건 변경승인 및 허가처분으로 인하여 침해되거나 침해될 우려가 있는지 여부 등을 더 심리하여 원고들에게 이 사건 변경승인 및 허가처분의 취소를 구할 원고적격이 있는지 여부를 판단하였어야 할 것임에도, 이 점에 관하여는 전혀 심리하지 아니한 채 그 판시와 같은 이유로 원고들의 원고적격을 부인하고 말았으니, 거기에는 처분의 근거 법률 및 그에 의하여 보호되는 법률상 이익에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다 할 것이다. 상고이유 중 이 점을 지적하는 부분은 이유 있다. 3. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단케 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다. 대법관 박준서(재판장) 정귀호 김형선 이용훈(주심)