【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
울산광역시 울주군수 (소송대리인 법무법인 국제 담당변호사 이기영 외 1인)
【원심판결】
부산고법 2017. 6. 2. 선고 2016누24366 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 부산고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 원심판결 이유 및 기록에 의하면, 다음과 같은 사실들을 알 수 있다.
가. 원고 1은 2015. 12. 2. 피고에게 울산 울주군 (주소 1 생략) 답 840㎡ 지상에 건축면적 86.49㎡의 1층 단독주택을 신축하기 위하여 개발행위허가, 농지전용허가, 개인하수처리시설 설치신고 등을 포함한 건축신고를 하였고, 원고 2는 2015. 12. 8. 피고에게 (주소 2 생략) 답 677㎡ 및 (주소 3 생략) 임야 209㎡ 지상에 건축면적 86.49㎡의 1층 단독주택을 신축하기 위하여 개발행위허가, 농지전용허가, 개인하수처리시설 설치신고 등을 포함한 건축신고를 하였다[이하 (주소 1 생략) 토지, (주소 2 생략) 토지, (주소 3 생략) 토지를 통칭하여 ‘이 사건 토지들’이라고 하고, 원고들의 건축신고를 통칭하여 ‘이 사건 각 건축신고’라고 한다].
나. 피고는 2016. 1. 4. 원고들에게, ‘신청 지역은 도시기반시설(도로·수도·하수 등)이 미비한 상태로 단독주택이 난립할 경우 필요시 식수원으로 사용되는 ○○댐 주변의 자연환경 훼손과 수질오염 등이 우려되므로, 이 사건 토지들은 개발행위허가의 기준(당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 함)에 적합하지 않아 개발행위가 불가하다’는 등의 이유를 들어 이 사건 각 건축신고에 대한 수리거부 통보를 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).
다. 당초 (주소 4 생략) 토지의 소유자였던 소외인은 2014. 6.경 위 토지를 (주소 4 생략), (주소 1 생략), (주소 5 생략)으로 분할한 뒤 피고에게 3필지 토지에 대하여 각각 건축허가신청을 하였다가 진입도로 등의 보완을 요구받자 건축허가신청을 모두 취하하고, 보완사항 이행 없이 (주소 4 생략) 토지에 대해서만 건축신고를 하여 수리된 뒤 원고들에게 이 사건 토지들을 매도하였다.
라. 이 사건 토지들은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다)이 정한 ‘보전관리지역’에 속하고, 인근에는 ○○호가 있으며, ○○댐 인근의 마을로부터 약 1.45km 가량 떨어져 있다. 이 사건 토지들 주변에는 나대지 상태인 (주소 4 생략) 토지와 비닐하우스, 단독주택 몇 채 이외에는 수목이 울창하게 우거져 있고, 원고 2는 현재 이 사건 토지들을 밭으로 경작하고 있다.
마. 이 사건 토지들에는 상·하수도 시설이 설치되어 있지 않으며, 지상에 건축을 하려면 절토·성토·정지·포장 등 작업이 필요하다.
바. 한편 피고는 2014. 10.경 생산관리지역에 위치한 (주소 6 생략) 토지 지상에 단독주택 신축을 위한 건축신고를 수리하였고, 2013. 9.경부터 2015. 7.경까지 보전관리지역인 울산 울주군 △△면□□리에 위치한 4필지 토지 지상에 단독주택 신축을 위한 건축신고를 각각 수리하였다.
2. 가. 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가는 그 금지요건·허가기준이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건·기준에 부합하는지를 판단하는 데 행정청에 재량이 부여되어 있으므로, 개발행위허가의 요건을 충족하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다. 그리고 국토계획법이 정한 일정한 용도지역 안에서 토지의 형질변경행위를 수반하는 건축신고의 수리는 건축법 제14조 제2항, 제11조 제5항, 제6항의 인·허가 의제로 인해 건축법상 건축신고와 국토계획법상 개발행위허가의 성질을 아울러 갖게 되므로, 국토계획법상의 개발행위허가를 받은 것으로 의제되는 건축신고가 국토계획법령이 정하는 개발행위허가기준을 갖추지 못한 경우 행정청으로서는 이를 이유로 그 수리를 거부할 수 있다(대법원 2011. 1. 20. 선고 2010두14954 전원합의체 판결 등 참조).
나. 위 사실관계를 관련 법령의 내용과 위 법리에 비추어 살펴본다.
(1) 보전관리지역에 위치한 농지 및 임야인 이 사건 토지들 위에 단독주택을 신축하기 위해서는 토지의 형질변경이 수반되므로, 이 사건 각 건축신고를 수리하기 위해서는 국토계획법령에 따른 개발행위허가의 요건이 갖추어져야 한다. 그런데 국토계획법령은 개발행위허가기준으로 ‘주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이루는지 여부’ 및 ‘도로·수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함한다)을 허가하지 아니할 것’과 ‘개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것’ 등을 규정하고 있다(국토계획법 제58조 제1항, 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2]). 따라서 피고는 이 사건 토지들의 위치, 도로·수도 및 하수도 시설 설치 유무, 주변 상황, 건축신고 신청 경위 등 제반 사정을 고려하여 개발행위허가기준을 충족하는지 여부를 판단하여야 한다.
(2) ① 이 사건 토지들에는 상·하수도 시설이 설치되어 있지 않아 그 자체로 국토계획법령이 정한 개발행위허가기준을 충족하지 못하고 있다. 상·하수도가 설치되어 있지 않은 이 사건 토지들 및 그 주변에 단독주택이 난립할 경우 ○○호를 비롯한 주변지역에 환경오염 및 생태계 파괴의 우려가 있다고 보인다. ② 설령 오수처리시설의 설치 등을 조건으로 부가하는 방법을 통해 이러한 환경오염 및 생태계 파괴의 우려를 다소간 완화시킬 여지가 있다고 하더라도, 여전히 국토계획법령에 규정한 허가기준에 부합한다고 보기가 어려울 뿐 아니라, 그러한 조건을 부가하는 것만으로 환경오염 등의 우려가 불식된다고 보기도 어렵다. ③ 이 사건 토지들 주변에는 수목이 울창하게 우거져 있어 이 사건 각 건축신고가 수리될 경우 그 개발행위가 주변의 자연환경이나 경관과 조화를 이룬다고 볼 수도 없다. ④ 소외인이 이 사건 토지들을 포함한 3필지 토지에 대하여 각각 건축허가를 신청하였다가 진입도로 설치 등의 보완을 요구받자 보완사항의 이행 없이 신청을 취소하고 (주소 4 생략) 토지에 대하여만 건축신고를 하여 수리된 경위를 감안할 때, 피고가 이 사건 토지들에 대한 건축신고를 추가로 수리할 경우 향후 유사한 방법을 이용하여 인근 토지에 대한 건축신고를 할 경우 그 수리를 거부하는 것이 곤란하게 되어 결국 주변의 난개발을 막기 어려울 것이다. ⑤ 종전에 건축신고를 수리한 인근 토지들과 이 사건 토지들은 용도지역이나 위치, 접도조건 등에서 상당한 차이가 있다.
이러한 점들을 모두 종합하여 보면, 이 사건 각 건축신고가 국토계획법령에 따른 개발행위허가기준을 갖추지 못하였다고 본 피고의 판단에 잘못이 있다고 보기 어렵다.
(3) 그럼에도 원심은 이와 달리 원고들의 단독주택 신축으로 인해 주변 환경이 오염될 우려가 있다고 보기 어렵다는 등의 이유를 들어, 이 사건 처분에 비례·평등의 원칙 등을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 판단하였다.
결국 이러한 원심의 판단에는 개발행위허가기준의 해석·적용, 재량권의 일탈·남용 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이를 지적하는 상고이유는 이유 있다.
3. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 고영한(재판장) 조희대 권순일(주심) 조재연