토지형질변경행위허가신청반려처분취소

【판시사항】

[1] 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서 당초의 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 없는 별개의 사실을 처분사유로 주장할 수 있는지 여부(소극) 및 기본적 사실관계의 동일성 유무의 판단 기준 [2] 토지형질변경 불허가처분의 당초의 처분사유인 국립공원에 인접한 미개발지의 합리적인 이용대책 수립시까지 그 허가를 유보한다는 사유와 그 처분의 취소소송에서 추가하여 주장한 처분사유인 국립공원 주변의 환경·풍치·미관 등을 크게 손상시킬 우려가 있으므로 공공목적상 원형유지의 필요가 있는 곳으로서 형질변경허가 금지 대상이라는 사유는 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정된다고 한 사례 [3] 구 도시계획법에 의한 토지형질변경허가에 있어 '당해 토지의 합리적인 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려가 있는지' 여부의 판단이 행정청의 재량에 속하는지 여부(적극)와 구 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항 제1호 소정의 '당해 사업의 시행으로 인하여 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역'인지 여부의 판단 기준 및 같은 규칙 제4조 제1항 제3호 소정의 '공공목적'의 의미와 도시계획구역 내 특정 토지의 형질변경 행위로 인하여 산림 등을 훼손하거나 주변의 유사토지에 대하여 개발을 유발하는 파급효과가 있다는 사정을 그 토지가 같은 규칙 제4조 제1항 제3호 소정의 '공공목적상 원형유지의 필요가 있는 지역'에 해당하는지 여부를 결정하는 기준으로 참작할 수 있는지 여부(적극) [4] 북한산국립공원에 인접한 토지가 형질변경허가가 금지된 구 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항 제3호 소정의 '공공목적상 원형유지의 필요가 있는 지역'에 해당한다고 한 사례 [5] 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위한 요건 [6] 토지형질변경 불허가처분이 종래 그 일대의 토지에 관한 주택지조성사업의 준공검사 당시 이른바 원형택지로 남아 있던 토지에 대하여는 건축시 별도로 도시계획법 소정의 형질변경 등에 관한 허가를 득하여 택지정지를 하여야 건축행위를 할 수 있다는 등의 조건을 붙인 점에 비추어 신뢰보호의 원칙에 반하는 것으로서 위법하다고 할 수 없다고 한 사례

【판결요지】

[1] 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서는 실질적 법치주의와 행정처분의 상대방인 국민에 대한 신뢰보호라는 견지에서 처분청은 당초처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있을 뿐, 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장함은 허용되지 아니하고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정된다. [2] 토지형질변경 불허가처분의 당초의 처분사유인 국립공원에 인접한 미개발지의 합리적인 이용대책 수립시까지 그 허가를 유보한다는 사유와 그 처분의 취소소송에서 추가하여 주장한 처분사유인 국립공원 주변의 환경·풍치·미관 등을 크게 손상시킬 우려가 있으므로 공공목적상 원형유지의 필요가 있는 곳으로서 형질변경허가 금지 대상이라는 사유는 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정된다고 한 사례. [3] 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문 개정되기 전의 것) 제4조 제1항 제1호, 같은법시행령(2000. 7. 1. 대통령령 제16891호로 전문 개정되기 전의 것) 제5조의2, 구 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙(2000. 7. 4. 건설교통부령 제245호 도시계획법시행규칙 부칙 제2조로 폐지) 제4조의 규정 형식이나 문언 등을 종합하면, 도시계획법에 의한 토지형질변경허가에 있어서 허가 신청된 당해 토지의 합리적인 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려가 있는지 여부 등의 판단에 관하여는 일단 행정청에게 재량권이 부여되어 있다 할 것이고, 형질변경허가가 금지된 지역에 관하여 규정하고 있는 같은 규칙 제4조 제1항 제1호 소정의 '당해 사업의 시행으로 인하여 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역'인가 여부를 판단함에 있어서는 형질변경으로 인한 당해 토지의 환경·풍치·미관뿐만 아니라, 당해 토지와 인접하여 있는 주위 토지의 환경·풍치·미관 등에 미치는 영향, 나아가 미관상 당해 토지 및 주변의 환경에 대한 원형보존의 필요성 유무 및 도시 전체의 미관과도 관련하여 종합적으로 판단하여야 하며, 같은 규칙 제4조 제1항 제3호 소정의 '국방상 또는 공공목적상 원형유지의 필요가 있는 지역'인가 여부를 판단함에 있어서의 '공공목적'이라 함은 도시계획구역 안에서의 토지의 합리적인 이용과 도시계획사업에 지장을 주지 않게 하기 위한 목적 일반을 포괄하는 개념으로 볼 것이므로, 도시계획구역 내 특정 토지의 형질변경 등의 행위로 인하여 산림 및 경관을 훼손하거나 주변의 유사토지에 대하여 개발을 유발하는 파급효과가 있다면 그러한 사정도 그 토지에 대하여 '공공목적상 원형유지의 필요가 있는 지역'에 해당하는지 여부를 결정하는 한 가지 기준으로서 참작될 수 있다. [4] 북한산국립공원에 인접한 토지가 형질변경허가가 금지된 구 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항 제3호 소정의 '공공목적상 원형유지의 필요가 있는 지역'에 해당한다고 한 사례. [5] 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다. [6] 토지형질변경 불허가처분이 종래 그 일대의 토지에 관한 주택지조성사업의 준공검사 당시 이른바 원형택지로 남아 있던 토지에 대하여는 건축시 별도로 도시계획법 소정의 형질변경 등에 관한 허가를 득하여 택지정지를 하여야 건축행위를 할 수 있다는 등의 조건을 붙인 점에 비추어 신뢰보호의 원칙에 반하는 것으로서 위법하다고 할 수 없다고 한 사례.

【참조조문】

[1] 행정소송법 제1조[행정처분일반], 제19조, 제27조[행정소송재판일반] / [2] 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문 개정되기 전의 것) 제4조 제1항 제1호(현행 제46조 제1항 제2호 참조), 구 도시계획법시행령(2000. 7. 1. 대통령령 제16891호로 전문 개정되기 전의 것) 제5조의2(현행 제45조 제3호 참조), 구 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙(2000. 7. 4. 건설교통부령 제245호 도시계획법시행규칙 부칙 제2조로 폐지) 제4조 제1항 제1호, 제3호, 행정소송법 제1조[행정처분일반], 제19조, 제27조[행정소송재판일반] / [3] 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문 개정되기 전의 것) 제4조 제1항 제1호(현행 제46조 제1항 제2호 참조), 구 도시계획법시행령(2000. 7. 1. 대통령령 제16891호로 전문 개정되기 전의 것) 제5조의2(현행 제45조 제3호 참조), 구 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙(2000. 7. 4. 건설교통부령 제245호 도시계획법시행규칙 부칙 제2조로 폐지) 제4조 제1항 제1호, 제3호, 행정소송법 제27조 / [4] 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문 개정되기 전의 것) 제4조 제1항 제1호(현행 제46조 제1항 제2호 참조), 구 도시계획법시행령(2000. 7. 1. 대통령령 제16891호로 전문 개정되기 전의 것) 제5조의2(현행 제45조 제3호 참조), 구 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙(2000. 7. 4. 건설교통부령 제245호 도시계획법시행규칙 부칙 제2조로 폐지) 제4조 제1항 제1호, 제3호, 행정소송법 제27조 / [5] 행정절차법 제4조 제2항, 행정소송법 제1조[행정처분일반] / [6] 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문 개정되기 전의 것) 제4조 제1항 제1호(현행 제46조 제1항 제2호 참조), 구 도시계획법시행령(2000. 7. 1. 대통령령 제16891호로 전문 개정되기 전의 것) 제5조의2(현행 제45조 제3호 참조), 구 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙(2000. 7. 4. 건설교통부령 제245호 도시계획법시행규칙 부칙 제2조로 폐지) 제4조 제1항 제1호, 제3호, 행정절차법 제4조 제2항, 행정소송법 제1조[행정처분일반]

【참조판례】

[1] 대법원 1987. 7. 21. 선고 85누694 판결(공1987, 1404), 대법원 1991. 11. 8. 선고 91누70 판결(공1992, 126), 대법원 1992. 2. 14. 선고 91누3895 판결(공1992, 1046), 대법원 1992. 8. 18. 선고 91누3659 판결(공1992, 2772), 대법원 1994. 9. 23. 선고 94누9368 판결(공1994하, 2877), 대법원 1995. 10. 12. 선고 95누4704 판결(공1995하, 3798), 대법원 1995. 12. 12. 선고 95누9051 판결(공1996상, 414), 대법원 1996. 9. 6. 선고 96누7427 판결(공1996하, 3032), 대법원 1999. 3. 9. 선고 98두18565 판결(공1999상, 680), 대법원 1999. 11. 26. 선고 97누13474 판결(공2000상, 70), 대법원 2001. 3. 23. 선고 99두6392 판결(공2001상, 1015) / [3][5] 대법원 1998. 9. 25. 선고 98두6494 판결(공1998하, 2602), 대법원 1998. 11. 13. 선고 98두7343 판결(공1998하, 2888) / [3] 대법원 1998. 8. 25. 선고 98두5989 판결(공1998하, 2332), 대법원 1999. 2. 23. 선고 98두17845 판결(공1999상, 572), 대법원 2001. 1. 16. 선고 99두8886 판결(공2001상, 458) / [5] 대법원 1998. 5. 8. 선고 98두4061 판결(공1998상, 1644), 대법원 1999. 3. 9. 선고 98두19070 판결(공1999상, 684), 대법원 1999. 5. 25. 선고 99두1052 판결(공1999하, 1301)