환지 처분 취소

밀양북성지구 토지구획정리조합 (소송대리인 변호사 오규철)

창원지방법원 2008. 11. 13. 선고 2008구합622 판결

2009. 9. 4.

1. 당심에서 추가된 원고의 주위적 청구를 기각한다. 2. 당심에서 예비적으로 변경된 원고의 청구에 관한 항소를 기각한다. 3. 항소 제기 이후의 소송비용은 원고가 부담한다.

제1심 판결을 취소한다. 주위적으로, 피고가 2007. 12. 14.(2008. 1. 14.의 오기로 보임) 밀양시 내이동 (지번 1 생략) 답 182㎡ 및 같은 동 (지번 2 생략) 답 1,683㎡를 밀양시 내이동 (지번 3 생략) 대 226㎡, 같은 동 (지번 4 생략) 대 411.6㎡, 같은 동 (지번 5 생략) 대 344㎡로 교환한 환지처분은 무효임을 확인한다. 예비적으로 위 환지처분을 취소한다(원고는 당심에서 주위적 청구를 추가하고 당초 청구를 예비적 청구로 변경하였다).

1. 처분의 경위 다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑제4호증, 갑제8호증의 13 내지 23, 갑제10, 11호증, 을제1호증, 을제2호증의 7 내지 17, 을제3호증의 1 내지 6, 을제11, 12호증의 각 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다. 가. 피고는 밀양시 교동, 내이동 일원의 토지구획정리사업을 위해 설립인가를 받은 법인이고, 원고는 피고의 조합원이다. 나. 피고는 1995. 12. 18. 경상남도지사로부터 토지구획정리사업 시행인가를 받고 그 사업을 시행하던 중, 1996. 7. 10. 임원 및 대의원 연석회의에서 종전토지를 1등급에서 8등급으로 구분하는 급지 분류방법, 급지별 연도부담율 및 공통부담율 등을 결정하고 공람절차를 거쳤으나, 급지를 낮게 받은 일부 조합원들이 이의를 제기하자, 피고는 1997. 7. 16. 토지평가협의회위원 회의 및 1997. 8. 7. 대의원 및 토지평가협의회위원 연석회의에서 4급지로 분류된 토지 17필지에 관하여 공통부담율을 당초보다 5% 낮추어 3급지의 부담율과 같도록 결정한 다음, 1997. 8. 8. 사업계획변경 및 환지계획 인가신청을 하였다. 당시 원고 소유의 토지 중 밀양시 내이동 (지번 1 생략) 답 182㎡는 사업시행일 이전부터 기존도로가 개설되어 있어 택지로서 건축물이 존치하고 있는 토지에 해당되는 것으로 보아 1급지로, 같은 동 (지번 2 생략) 답 1,683㎡는 지목이 전, 답인 토지에 해당되는 관계로 7급지로 분류되었다. 다. 그런데 인가절차가 진행되던 중 다시 3건의 이의신청이 접수되자, 피고는 1997. 9. 8. 대의원 및 토지평가협의회위원 연석회의를 개최하여 종전의 1996. 7. 10.자 연석회의에서 결정된 급지 분류방법을 일부 수정하는 한편, 3건의 이의신청은 피고의 공람기간 중 이의신청과 같은 것이라고 하여 받아들이지 않기로 결정하였으나, 일부 조합원이 경상남도로 진정서를 제출하자 경상남도지사는 1997. 11. 19. 피고에게 위 민원사항에 대하여 검토를 하고, 해결한 다음 그 결과를 통보하여 달라고 요청하면서 인가신청을 반려하였다. 라. 이에 피고는 당초 착오로 1급지로 잘못 분류된 1필지를 2급지로 재분류하고, 그 동안의 결정사항에 따라 4급지에 해당하는 토지에 대하여 공통부담율을 5%씩 낮추어 환지계산의 보완을 하고서는 개인별 환지예정지 지정조서만을 수정하여 1997. 12. 15. 다시 사업계획변경 및 환지계획 인가신청을 하고, 1997. 12. 29. 경상남도지사로부터 사업계획변경 및 환지계획을 인가받은 다음, 1998. 1. 10. 조합원들에게 환지예정지지정처분을 통지하는 절차까지 마쳤다. 마. 이에 반발한 조합원 소외 1 등은 피고가 한 환지예정지지정이 부당하다고 주장하면서 환지예정지지정처분의 취소를 구하는 소를 제기하여, 제1심에서는 승소한 다음, 항소심에서는 패소하였으나, 대법원에서 피고의 환지예정지지정처분이 구 토지구획정리사업법에 따른 공람절차를 거치지 않았다는 이유로 항소심판결을 파기하고 부산고등법원으로 환송하자, 부산고등법원(2001누4894)이 2002. 3. 15. 환지예정지지정처분을 취소하는 취지의 항소기각 판결을 선고하고, 위 판결은 그 무렵 확정되었다. 바. 이에 따라 피고는 다시 2002. 4. 8.부터 같은 달 21.까지의 재공람절차를 거쳐 인가신청을 하고, 2002. 9. 18. 경상남도지사로부터 사업계획변경 및 환지계획 재인가를 받았다. 사. 그런데 행정소송을 제기하였던 소외 2 등 조합원들 일부가 확정판결 후에 재공람절차를 거쳐 경상남도지사로부터 재인가받은 그들 소유 종전토지에 대한 환지예정지 지정처분의 내용이 급지의 등급, 감보율 등에 있어서 종전의 것과 다름이 없자, 사업지구 내의 기존 건물을 점거하는 등 피고의 공사진행을 방해하고, 이로 인하여 토지구획정리사업이 장기간 지연되자, 조합장 등 종전의 집행부가 사퇴한 후 소외 2가 2003. 7. 24. 피고의 조합장으로 선출되고, 그에 의해 새로운 집행부가 구성되면서 사업진행의 방향이 다각도로 모색되었다. 아. 새로운 집행부는 급지의 등급 및 감보율에 불만을 품고 공사를 방해하고 있는 조합원들에게 재인가된 환지예정지 지정처분의 내용은 그대로 둔 채 조합 예비비의 한도 내에서 사실상 감보율의 감면혜택을 주는 방법으로 사업을 추진하기로 하고, 이를 대의원회의에 상정하여 2003. 12. 2. 대의원회의에서 소외 3 외 9명에게, 2005. 7. 15. 대의원회의에서 추가로 조합장인 소외 2 외 9명에게 각 감면토지의 보상비라는 명목으로 보상금액 총 943,591,000원을 지급하는 내용의 결의를 한 다음, 2005. 8. 25. 사업계획변경 및 환지계획변경인가처분 신청을 하였으나, 2006. 1. 24. 피고의 2003. 12. 2.자 및 2005. 7. 15.자 대의원회의에서의 결의사항이 총회 의결사항이라는 이유로 위 신청이 반려되었다. 자. 이에 피고는 2006. 3. 30. 임시총회를 개최하여 결의를 득한 후에 다시 2006. 4. 27. 재인가신청을 하였으나, 2006. 6. 21. 사업계획의 변경은 총회결의사항임에도 대의원회의에서 의결하였고, 인가신청서에 누락예산이 존재한다는 등의 이유로 반려되자, 피고는 2006. 9. 22. 조합원임시총회를 다시 개최하고, ‘토지감보면적 보상비 지급대상 및 총사업비 변경 결정’에 관한 건을 각 상정하여 결의를 득한 후, 2006. 10. 10. 재인가 신청을 하였다. 차. 그런데 경상남도지사는 2006. 11. 24. 피고의 토지구획정리사업과 관련하여 일부 조합원들과 피고 사이에 소송이 계류 중이라는 이유를 들어 인가신청서를 회송하였고, 이에 피고가 경상남도지사를 상대로 창원지방법원(2006구합2822)에 회송처분의 취소를 구하는 소를 제기하여 2007. 5. 10. 회송처분을 취소하는 내용의 판결을 선고받은 다음, 판결이 그 무렵 확정되자 2008. 1. 14. 종전의 환지예정지 지정처분의 내용과 같은 내용으로 환지처분공고를 하였고, 위 환지처분은 그 무렵 확정되었다. 카. 이 사건 환지처분에 의하면, 원고 소유의 밀양시 내이동 (지번 1 생략) 답 182㎡ 및 같은 동 (지번 2 생략) 답 1,683㎡(이하 ‘종전 원고 소유 토지’라 한다)는 같은 동 (지번 3 생략) 대 226㎡, 같은 동 (지번 4 생략) 대 411.6㎡, 같은 동 (지번 5 생략) 대 344㎡로 환지되었다. 타. 한편 원고와 소외 4 등은 피고의 2006. 9. 22.자 임시총회에서의 토지감보면적 보상비 지급대상 결정에 관한 결의는 절차상 중대한 하자가 있고 자의적으로 선정된 18명에게만 보상금을 지급하기로 함으로써 감보율 변경과 사실상 동일한 혜택을 부여한 것으로 조합원들과의 관계에서 형평성을 현저히 상실하여 당연 무효라고 주장하면서 창원지방법원 밀양지원 2008가합299호로 위 결의무효확인청구의 소를 제기하여 2008. 11. 7. 승소판결을 받고, 피고의 항소 및 상고가 모두 기각됨으로써 2009. 8. 20.경 위 판결은 확정되었다. 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고 주장의 요지 종전 원고 소유 토지는 기존도로에 접하고 있어 완전한 출입로가 보장되어 있었는데 이 사건 환지처분으로 인하여 위 토지가 두 동강이 났고 뿐만 아니라 도로에 면한 부분이 좁아져 출입로를 봉쇄당하였다. 피고는 이 사건 환지처분을 함에 있어 종전 원고 소유 토지에 주택이 들어서 있지 않다는 이유로 감보율을 높게 정하였는데 원고의 경우 1992년부터 위 토지에 주택을 짓기 위하여 노력하였음에도 허가를 받지 못해 부득이 주택을 짓지 못한 것이어서 주택이 없다는 이유로 감보율에 차등을 두는 것은 합리성이 결여된 것이다. 이 사건 환지처분 중 원고 소유 토지 부분은 위 토지의 위치, 형상 등에 비추어 인접 토지 소유자와 비교하여 보면 그 등급 및 감보율 결정에 있어 너무 불리하여 위법하고 그 하자가 중대할 뿐만 아니라 정도가 명백하므로 당연 무효에 해당한다. 설령 그 하자가 중대 명백한 정도에 이르지 않는다고 하더라도 이 사건 환지처분의 원고 소유 토지 부분은 위법 부당하여 취소되어야 한다. 게다가 피고는 2006. 9. 22. 임시총회에서 토지감보면적 보상비 지급대상에 관한 결의를 하였는데 위 결의에 대한 무효판결이 선고되어 확정되었고 이는 이 사건 환지처분과 불가분의 관계라 할 것이므로 이 사건 환지처분은 더 이상 유지될 수 없게 되었다. 나. 판단 (1) 주위적 청구에 대한 판단 구 토지구획정리법 제48조는 환지계획은 종전의 토지 및 환지의 위치, 지목, 면적, 토질, 수리, 이용상황, 환경 기타의 사항을 종합적으로 고려하여 합리적으로 정하여야 한다고 규정하고 있고, 토지구획정리법에 의한 환지처분은 본질적으로 물적 공용부담에 해당하는 것으로서 그에 따른 종전 토지의 교환, 분합, 감보 등이 당연히 수반되고, 기술적으로도 종전 토지와 동일한 토지를 모든 토지 소유자들에게 환지할 수는 없는 것이므로 등급분류 및 종전 토지에 대한 환지면적의 비율이 인접한 토지의 소유자들에 비하여 불리하다는 등의 사유만으로는 특단의 사정이 없는 한 바로 위법한 처분이라고 할 수 없고, 여러 가지 요소를 종합적으로 고려하여 아무런 합리적인 이유없이 다른 토지의 소유자에 비하여 현저하게 불이익을 받은 경우에만 당해 환지처분이 위법하다고 할 것이고, 또한 그 하자가 중대하고 명백한 경우에 무효로 보아야 할 것이다. 앞서 본 증거에 의하면, 피고는 사업인가를 받을 당시에 사업지구 내의 환지대상토지의 평균감보율을 50%로 인가받았으나, 토지구획정리사업 관계법령에 맞추어 차등감보율을 적용하기로 한 사실, 피고는 1996. 7. 10. 임원 및 대의원 연석회의, 1997. 9. 8. 대의원 및 토지평가위원회위원 연석회의에서 급지분류기준 등을 확정하였는데, 이에 따르면, 사업지구 내의 종전 토지의 이용상황, 형상, 기존 건물의 유무, 공부상 지목 등을 기준으로 8등급지로 분류하여 차등부담율을 적용하도록 하고, 환지계획시 급지에 따른 공통부담율과 공공용지 부담세칙에 의한 연도부담을 적용하도록 한 사실, 원고 소유의 토지 중 밀양시 내이동 (지번 1 생략) 답 182㎡는 원래 ‘지목이 전, 답인 토지’에 해당하므로 7급지에 해당하나, 답의 일부가 기존도로로 편입되는 점을 감안하여 보다 유리하게 ‘사업시행일 이전부터 기존 도로가 개설되어 있고 택지로서 건축물이 존치하고 있는 토지’인 1급지로 적용하여 무감보처리되고, 같은 동 (지번 2 생략) 답 1,638㎡는 ‘지목이 전, 답인 토지’에 해당한다는 이유로 7급지로 분류되어 공통부담면적 702.653㎡와 연도부담면적 226.373㎡를 합산한 부담면적을 공제한 754㎡가 환지면적으로 되고, 또한 피고의 환지 및 토지가격세칙에 따라 보통지의 앞 넓이는 최소 9m인 관계로 환지된 밀양시 내이동 (지번 4 생략) 토지의 앞 넓이는 14.5m로, 같은 동 (지번 5 생략) 토지의 앞 넓이는 16.5m로 각 지정하게 된 사실을 인정할 수 있고, 이와 같은 점에 비추어 보면, 이 사건 환지처분 중 원고 소유의 토지 부분이 위치·형상 등에 비추어 등급 및 감보율이 인접 토지소유자들에 비하여 아무런 합리적인 이유없이 현저히 불리하게 결정되는 등 중대한 하자가 있다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 그리고 피고가 2006. 9. 22. 임시총회에서 한 ‘토지감보면적 보상비 지급대상’에 관한 결의에 대한 무효확인판결이 선고되어 확정되었다고 하더라도 위 결의의 효력과 이 사건 환지처분의 확정과는 서로 논리적 필연적 관계에 있다고 볼 수 없으므로 이 사건 환지처분에 중대한 하자가 있다고 할 수도 없다. 따라서 이 사건 환지처분 중 원고 소유의 토지 부분이 당연무효임을 주장하는 원고의 주위적 청구는 이유 없다. (2) 예비적 청구에 대한 판단 환지처분은 일단 공고되어 효력을 발생하게 된 이후에는 환지 전체의 절차를 처음부터 다시 밟지 않는 한 그 일부만을 따로 떼어 환지처분을 변경할 길이 없으며, 다만 그 환지처분에 위법이 있다면 그 위법을 이유로 하여 민사상의 절차에 따라 권리관계의 존부를 확정하거나 손해의 배상을 구하는 등의 길이 있을 뿐이므로 그 환지확정처분의 일부에 대하여 취소를 구할 법률상 이익은 없다( 대법원 1990. 9. 25. 선고 88누2557 판결 참조). 위 법리에 위 인정사실을 대비하여 판단하건대, 이 사건 환지처분은 2008. 1. 14. 공고되어 그 효력이 발생하였으므로, 설령 이 사건 환지처분에 원고 주장과 같은 위법 사유가 있다 할지라도, 원고는 이 사건 환지처분의 일부 토지인 종전 원고 소유 토지에 관한 환지처분의 취소를 구할 법률상 이익은 없다고 할 것이므로, 이 사건 예비적 청구에 대한 소는 부적법하다. 3. 결론 그렇다면, 당심에서 추가된 원고의 주위적 청구는 이유 없어 이를 기각하고, 당심에서 예비적으로 변경된 이 사건 환지처분 중 원고 소유 토지 부분의 취소를 구하는 소는 부적법하므로 이를 각하할 것인바 제1심 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로 이에 대한 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각한다. 판사 윤인태(재판장) 김문희 이진수