사업시행변경인가 처분 등 일부 무효확인

의왕내손주택재건축정비사업조합 외 1인 (소송대리인 변호사 박일규 외 4인)

프라자빌라재건축정비사업조합 외 1인 (소송대리인 법무법인(유한) 태평양 담당변호사 김성진 외 3인)

의왕시장 (소송대리인 법무법인 대지 담당변호사 조준연 외 5인)

서울고법 2010. 10. 13. 선고 2009누24384 판결

상고를 모두 기각한다. 상고비용 중 원고 의왕내손주택재건축정비사업조합 및 원고 포일주공아파트재건축정비사업조합과 피고 사이에 생긴 부분은 위 원고들이, 원고 프라자빌라재건축정비사업조합 및 원고 청화아파트주택재건축정비사업조합과 피고 사이에 생긴 부분은 피고가 각 부담한다.

상고이유를 판단한다. 1. 원고 의왕내손주택재건축정비사업조합 및 원고 포일주공아파트재건축정비사업조합의 상고이유에 대하여 가. 구 도시 및 주거환경정비법(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되기 전의 법률, 이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제65조 제2항은 “시장·군수 또는 주택공사등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다.”고 규정하고 있다. 이는 민간 사업시행자에 의하여 새로 설치된 정비기반시설에 대하여는 무상으로 그 관리청에 귀속되도록 하는 한편 그로 인하여 야기되는 사업시행자의 재산상 손실을 고려하여 그 사업시행자가 새로 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 정비사업의 시행으로 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설을 그 사업시행자에게 무상으로 양도되도록 하여 위와 같은 손실을 합리적인 범위 안에서 보전해주고자 하는 데 입법 취지가 있다 ( 대법원 2007. 7. 12. 선고 2007두6663 판결, 대법원 2008. 12. 11. 선고 2008두815 판결 등 참조). 그런데 도시정비법 제64조 제1항이 “사업시행자는 관할지방자치단체장과의 협의를 거쳐 정비구역 안에 정비기반시설을 설치하여야 한다.”고 규정하고 있고, 같은 법 제2조 제2호가 정비사업에 대하여 도시기능을 회복하기 위하여 ‘정비구역 안에서’ 정비기반시설을 정비하고 주택 등 건축물을 개량하거나 건설하는 주택재건축 사업 등의 사업을 말하는 것으로 정의하고 있는 점에 비추어 보면, 도시정비법 제65조 제2항에서 말하는 ‘정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설’이라 함은 ‘정비구역 안에서’ 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설을 의미하는 것으로 해석하여야 할 것이다. 그런데 원심이 채택한 증거들에 의하면, 매입대상인 이 사건 시유지 등은 정비구역 밖에 위치하고 있음을 알 수 있으므로 도시정비법 제65조 제2항에 따라 무상으로 사업시행자에게 귀속되는 정비기반시설이라고 볼 수 없다. 따라서 비록 원심이 이 부분에 관하여 명시적으로 판단하지는 아니하였으나, 이 사건 시유지 등이 도시정비법 제65조 제2항에 따라 무상으로 귀속되어야 한다는 원고들의 주장을 받아들일 수 없다고 할 것이므로, 그로 인하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 할 수 없다. 나. 행정처분이 당연무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별할 때에는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다( 대법원 1997. 6. 19. 선고 95누8669 전원합의체 판결, 대법원 2002. 12. 10. 선고 2001두4566 판결 등 참조). 원심은 제1심판결을 인용하여, 판시 사정들에 의하면 이 사건 시유지 등을 매입하여 공원과 주차장 등을 조성한 후 이를 기부채납하는 내용의 이 사건 인가조건이 부당결부금지의 원칙 및 비례의 원칙 등에 위반되어 위법하다고 할 수는 있으나, 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라고 보기는 어렵다면서 원고들의 무효 주장을 배척하였다. 원심 판시 사정들을 위 법리와 원심이 채택한 증거들에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단에 상고이유의 주장과 같이 논리와 경험의 법칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나, 재산권보장 및 조세법률주의에 관한 헌법규정을 위반하고 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제65조 제2항 또는 당연무효 등에 관한 법리를 오해하며, 비용과 이익의 상호관련성 등에 관하여 필요한 심리를 다하지 아니하는 등의 사유로, 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 수 없다. 상고이유로 들고 있는 대법원판례들은 이 사건과 사안이 다르므로 이 사건에 원용하기에 적절하지 않다. 2. 피고의 상고이유에 대하여 가. 도시정비법 제28조에 따른 사업시행인가처분과 같은 법 제48조, 제49조에 따른 관리처분계획인가처분은 그 법률효과를 달리하는 별개의 처분이므로, 원고 프라자빌라재건축정비사업조합에 관하여 사업시행인가처분에도 동일한 인가조건이 부여되어 있다는 이유만으로 관리처분계획인가처분에 부여된 이 사건 인가조건의 무효를 다툴 법률상 이익이 없다고 할 수 없다. 나. 재건축조합이 행정주체의 지위에서 도시정비법 제48조에 따라 수립하는 관리처분계획은 정비사업의 시행 결과 조성되는 대지 또는 건축물의 권리귀속에 관한 사항과 조합원의 비용 부담에 관한 사항 등을 정함으로써 조합원의 재산상 권리·의무 등에 구체적이고 직접적인 영향을 미치게 되는 구속적 행정계획으로서 조합이 행하는 독립된 행정처분에 해당한다( 대법원 2009. 9. 17. 선고 2007다2428 전원합의체 판결, 대법원 2009. 10. 15. 선고 2009다10638, 10645 판결 등 참조). 그런데 이러한 관리처분계획의 근거 규정인 도시정비법 제48조 제1항은 관리처분계획에 분양설계( 제1호), 분양대상자의 주소 및 성명( 제2호), 분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액( 제3호), 분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 명세 및 사업시행인가의 고시가 있는 날을 기준으로 한 가격( 제4호), 정비사업비의 추산액 및 그에 따른 조합원의 부담규모 및 부담시기( 제5호), 분양대상자의 종전의 토지 또는 건축물에 관한 소유권 외의 권리명세( 제6호), 그 밖에 정비사업과 관련한 권리 등에 대하여 대통령령이 정하는 사항( 제7호)을 포함하도록 규정하고 있고, 위 제7호의 위임을 받은 구 도시정비법 시행령(2009. 6. 30. 대통령령 제21590호로 개정되기 전의 시행령, 이하 같다) 제50조는 도시정비법 제47조의 규정에 의하여 현금으로 청산하여야 하는 토지등소유자별 기존의 토지·건축물 또는 그 밖의 권리의 명세와 이에 대한 청산방법( 제1호), 정비사업의 시행으로 인하여 새로이 설치되는 정비기간시설의 명세와 용도가 폐지되는 정비기반시설의 명세( 제2호), 도시정비법 제48조 제3항 전단의 규정에 의한 보류지 등의 명세와 추산가액 및 처분방법( 제3호), 도시정비법 제52조 제1항 제4호의 규정에 의한 비용의 부담비율에 의한 대지 및 건축물의 분양계획과 그 비용부담의 한도·방법 및 시기( 제4호)를 관리처분계획에 포함되어야 할 사항으로 규정하고 있다. 나아가 도시정비법 제48조 제2항은 위와 같은 관리처분계획의 내용을 정하는 기준에 관하여 자세히 규정하고 있다. 한편 관리처분계획에 대한 행정청의 인가는 관리처분계획의 법률상 효력을 완성시키는 보충행위로서의 성질을 갖는데 이에 관하여 도시정비법은 제49조 제2항과 제3항에서 사업시행자로부터 관리처분계획의 인가 신청이 있는 경우 30일 이내에 인가 여부를 결정하여 사업시행자에게 통보하고, 인가를 하는 경우 그 내용을 당해 지방자치단체의 공보에 고시하도록 규정하고 있을 뿐이다. 이러한 관리처분계획 및 그에 대한 인가처분의 의의와 성질, 그 근거가 되는 도시정비법과 그 시행령상의 위와 같은 규정들에 비추어 보면, 행정청이 관리처분계획에 대한 인가 여부를 결정할 때에는 그 관리처분계획에 도시정비법 제48조 및 그 시행령 제50조에 규정된 사항이 포함되어 있는지, 그 계획의 내용이 도시정비법 제48조 제2항의 기준에 부합하는지 여부 등을 심사·확인하여 그 인가 여부를 결정할 수 있을 뿐 기부채납과 같은 다른 조건을 붙일 수는 없다고 할 것이다. 원심은, 판시와 같은 이유로 관리처분계획인가에는 관리처분계획 작성자에게 조건(부담)을 부과하는 부관을 붙일 수 없으므로, 원고 프라자빌라재건축정비사업조합, 청화아파트주택재건축정비사업조합에 대한 관리처분계획인가 시 이 사건 인가조건을 부과한 것은 그 위법성이 중대하고 명백하여 무효이고, 이 사건 인가조건과 동일한 사실이 관리처분계획의 일부 내용으로 기재되어 있다고 하더라도 무효인 이 사건 인가조건이 유효로 될 수는 없다고 판단하였다. 이러한 원심의 판단은 앞서 본 법리에 따른 것으로서, 거기에 상고이유의 주장과 같이 자유심증주의의 한계를 벗어나 사실을 잘못 인정하거나 관리처분계획인가에 관한 하자의 중대, 명백성 등의 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 없다. 3. 결론 그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들의 부담으로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 신영철(재판장) 이상훈 김용덕(주심)