보조금의 예산 및 관리에 관한 법률위반

검사

최재민

변호사 나성태

서울동부지방법원 2009. 7. 15. 선고 2008고정3157 판결

원심판결 중 보조금의 목적외 사용에 대한 부분을 파기한다. 피고인들을 각 벌금 1,000,000원에 처한다. 피고인 1이 위 벌금을 납입하지 아니하는 경우 50,000원을 1일로 환산한 기간 위 피고인을 노역장에 유치한다. 피고인들에 대하여 위 벌금에 상당한 금액의 가납을 명한다. 검사의 나머지 항소를 기각한다.

1. 공소사실의 요지 및 원심의 판단 가. 공소사실의 요지 피고인 1은 피고인 2 사단법인 사무국장으로 근무하던 자이고, 피고인 2 사단법인(이하 ‘협회’라 한다)은 신문 등 광고매체의 수용자 크기를 조사하여 광고거래의 합리화 등을 목적으로 설립된 비영리 사단법인이다. 1) 피고인 1 가) 보조금의 목적외 사용 위 협회는 신문발전위원회로부터 신문발전위원회 지원사업으로 실시한 2005. 회계 연도 일간신문의 발행부수 등 검증사업(기간 2006. 10. 9.부터 2007. 7. 31.)과 관련한 위탁사업비 명목으로 2006. 10. 13.경 및 2006. 11. 27.경 2회에 걸쳐 위 협회 명의의 씨티은행 계좌( 계좌번호 1 생략)로 보조금 합계 420,000,000원을 지급받았으면 선량한 관리자의 주의로 위 금원을 위 발행부수 검증사업 목적 이외의 용도로 사용하여서는 아니된다. 그럼에도 불구하고 피고인은 2007. 1. 5.경 위 검증사업을 위한 출장비 명목으로 금 2,230,000원을 협회 전무이사 공소외 1의 통장으로 입금한 후 2007. 1. 8.경 피고인 명의의 국민은행 통장( 계좌번호 2 생략)으로 반환받아 협회 직원 명절 선물비등 운영비로 사용하였다. 피고인은 그 이외에 2007. 1. 5.경부터 2007. 7. 30.경까지 사이에 별지 범죄일람표 기재와 같이 위와 같이 출장비 명목으로 지급한 것처럼 회계처리 후 피고인의 통장으로 반환받는 방법으로 금 54,228,900원을 위 협회 사무실 운영비로 사용하는 등 보조금을 용도외에 사용하였다. 나) 허위보고 피고인은 신문발전위원회로부터 위탁받은 부수검증사업을 완료한 후, 2007. 8.경 위 가)항과 같이 출장비 명목으로 보조금을 허위 지급하거나 성과급 명목으로 보조금을 목적외 용도에 사용하였음에도 불구하고 부수검증사업을 위하여 실제 출장비나 성과급 명목으로 지급한 것처럼 허위의 내용의 보조사업 정산 및 실적보고서를 작성한 다음, 이를 위 협회 부회장인 공소외 2의 내부 결제를 받아 2007. 8. 23.경 서울시 중구 태평로 1가 25 소재 프레스센터 1801호 소재 신문발전위원회 담당자에게 위 보고서를 제출하여 허위의 보고를 하였다. 2) 피고인 2 사단법인 피고인은 위 일시 장소에서 위 협회의 사용인인 위 피고인 1이 위와 같이 위반행위를 하였다. 나. 원심의 판단 원심은, 피고인 2 사단법인(이하 ‘피고인 협회’라고 한다)이 신문발전위원회로부터 지급받은 금원이 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률(이하 ‘보조금법’이라고 한다)에서 정한 보조금에 해당하는지 여부에 관하여, 보조금법에 의하면 교부금의 예산편성, 교부금의 사용 등에 엄격한 제한이 가하여 지고 있는데, 검사의 신청에 따라 이 법원이 적법하게 채택하여 조사한 모든 증거에 의하더라도, 신문발전기금에서 나온 위 금원은 신문 등의 자유와 기능보강에 관한 법률에 따라 설치된 국가기금에 해당할 뿐 법에서 정한 요건을 갖추고 그 절차에 따라 교부받은 보조금에 해당한다고 보기는 어려우므로, 이 사건 공소사실은 범죄의 증명이 없다고 판단하여 이 사건 공소사실에 대하여 무죄를 선고하였다. 2. 항소이유의 요지 신문발전위원회는 문화체육관광부의 산하단체로서 신문발전기금 운영에 관한 권한을 위임받은 국가기관이고, 위 신문발전위원회가 ‘2006년도 예산안 편성 및 기금운영계획안 작성지침’에 따라 일간신문의 발행부수 등 검증사업을 위하여 피고인 협회에 지급한 돈은 보조금법이 적용되는 보조금에 해당된다. 그럼에도 신문발전위원회가 피고인 협회에 지급한 돈이 보조금이 아니라고 판단한 원심판결에는 보조금의 정의에 대한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 3. 판단 가. 인정사실 기록에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 1) 신문발전위원회는 구 신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘신문법’이라 한다) 제27조에 따라 여론의 다양성을 보장하고 신문산업의 진흥을 위한 업무를 지원하며 신문발전기금을 관리·운영하기 위하여 문화체육관광부에 설치된 특수목적법인이고, 피고인 협회는 1989.경 언론매체, 광고주, 광고대행사를 회원으로 하여 자체기금 및 회원으로부터 지급받은 회비를 재원으로 회원인 언론매체의 발행 부수 및 분포상황 등을 실사하는 업무를 수행할 목적으로 설립된 사단법인이다. 2) 신문발전위원회는 신문법에 의하여 일간신문을 경영하는 신문사업자가 신문발전위원회에 신고하는 전체 발행부수, 유가 판매부수, 구독수입 및 광고수입을 검증·공개하는 업무를 수행하여야 하는데, 그 중 검증에 관한 업무를 신문 등의 부수 공사의 업무를 수행하는 기관에 위탁할 수 있도록 되어 있다( 신문법 제29조 제2호, 제16조 제3항, 제38조 제3항). 3) 신문발전위원회는 정부로부터 2006년도 신문발전기금으로 250억 원을 출연받았는데, 위 250억 원 중 위 신고 검증·공개 사업에 대하여는 민간경상 보조금으로서 5억 원의 예산이 배정되었다. 4) 신문발전위원회는 위 신고 검증·공개 사업 중 ‘공개’업무는 스스로 수행하되, ‘검증’업무는 피고인 협회에 위탁하기로 하고, 「신문발전기금 보조금 관리지침」에 따라 피고인 협회로부터 보조금 교부신청을 받아 4억 2,000만 원의 보조금 교부결정을 한 후 2006. 10.경 피고인 협회와 사이에 ‘일간신문 발행부수 등의 검증업무 위탁계약’을 체결하였다. 이 사건 위탁계약의 주요내용은 다음과 같다. o 위탁업무 : 일간신문별 전체 발행부수·유가 판매부수·구독수입·광고수입 검증 o 계약기간 : 2006. 10. 9.부터 2007. 5. 31.까지(이후 2007. 7. 31.까지로 연장) o 계약금액 : 4억 2,000만 원 o 수탁기관의 의무 : 피고인 협회는 관련법령 및 위원회가 제정한 「신문발전기금 관리 및 운용규칙」 등 기금집행관련 제 규정을 준수하고 위탁업무를 성실히 수행하여야 한다. o 결과물의 귀속 : 피고인 협회가 수행한 결과물은 신문발전위원회에 귀속되며 피고인 협회는 신문발전위원회의 허락 없이 결과물을 사용할 수 없다. 단, 신문발전위원회가 신고사항을 공개하는 결정을 한 후에는 피고인 협회가 회원사에 대한 결과물을 사용하되, 이 경우 신문발전위원회와 피고인 협회는 상호 협의한다. 5) 한편, 피고인 협회는 위와 같이 교부받은 4억 2,000만 원 중 검증업무에 소요되는 공사출장비, 경비, 부수검증수수료, 일반관리비 등 신문발전위원회로부터 승인받은 내역에 충당하고 남은 금액은 위 보조금 관리지침에 따라 전부 신문발전위원회에 반환하기로 하였다. 6) 피고인 1은 이 사건 당시 피고인 협회의 사무국장 직무대리로 근무하고 있던 자인바, 당시 경영기획팀장이던 공소외 3, 협회 공사1팀장인 공소외 4와 함께 ‘신문발전위원회로부터 받은 돈은 사용하지 않으면 반납하여야 하니, 출장비와 성과급 명목으로 직원들에게 돈을 지급한 것처럼 회계처리한 후 위 직원들로부터 위 돈을 반환받아 피고인 협회의 운영비로 사용하자’고 합의하였고, 이와 같은 방법으로 모은 돈을 관리하기 위하여 피고인 1 명의의 통장을 개설하였다. 7) 피고인 1은 위 공소외 3, 4와 함께 위 공소사실 기재와 같이 실제로 출장을 가지 않은 직원들이 출장을 간 것처럼 허위의 출장명부를 작성하고, 직원들에게 성과급을 지급하는 것으로 허위의 지출내역을 꾸며 신문발전위원회로부터 출장비와 성과급 명목으로 지급받은 54,228,900원을 직원들 통장으로 입금하였다가 피고인 1 명의의 통장으로 반환받아 피고인 협회의 회원사 등 명절선물비, 직원 워크샵 경비 등으로 사용하였다. 8) 피고인 협회는 매월 피고인 1의 결재를 받아 신문발전위원회에 월별사업추진실적 및 정산내역을 보고하였고, 2007. 7.경 검증 사업종료 후 신문발전위원회의 보조사업 정산보고서 양식에 따라 위와 같이 허위로 회계처리된 출장비와 성과급의 내용이 포함된 최종정산보고서를 작성하여, 당시 휴가중이던 피고인 1의 결재를 대결하고, 부회장 공소외 2의 결재를 받아 2007. 8. 23. 신문발전위원회에 제출하였다. 나. 피고인 협회가 신문발전위원회로부터 교부받은 돈이 보조금 또는 간접보조금에 해당하는지 여부에 관한 판단 1) 보조금법 제2조 제1호는 “보조금”이라 함은 국가 외의 자가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금·부담금 기타 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금으로서 대통령령이 정하는 것을 말한다고, 제4호는 “간접보조금”이라 함은 국가 외의 자가 보조금을 재원의 전부 또는 일부로 하여 상당한 반대급부를 받지 아니하고 그 보조금의 교부목적에 따라 다시 교부하는 급부금을 말한다고 각 규정하고 있다. 2) 따라서 보조금법의 보조금은 ‘국가’가 교부하는 돈이어야 하는바, 신문발전위원회가 정부로부터 출연받은 신문발전기금을 관리하는 주체이기는 하나, 이러한 사정만으로 신문발전위원회를 보조금법에서 말하는 ‘국가’에 해당한다고 볼 수는 없다. 따라서 이 사건 교부금이 간접보조금이 아닌 보조금에 해당한다는 검사의 주장은 받아들이지 아니한다. 3) 다만, 위 인정사실 및 관련 규정들에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 일간신문의 발행부수 및 구독수입 등에 대한 검증사업은 본래 신문 사업자들이 자율적으로 하여야 하는 사업인데, 신문 사업자들이 이에 대한 자료를 밝히지 않음에 따라 광고주와 독자, 신문사간 불신이 가중되고 광고료가 비합리적으로 책정되어 시장질서를 왜곡하는 현상이 발생하자 신문사의 경영합리화를 지원하기 위하여 신문발전위원회가 이를 수행하도록 한 것으로 본래 민간사업의 성질을 갖고 있는 점, ② 실제로 피고인 협회는 1989년경 설립 이래 회원이 지급한 회비 등을 재원으로 하여 회원인 신문 사업자들의 발행부수, 구독수입 및 광고수입 등을 조사하는 업무를 수행하여 온 점, ③ 기획재정부에서 편성하는 신문발전기금의 예산안에 자료의 신고 검증·공개사업에 대하여 민간경상 보조금 5억 원이 편성되어 있고, 신문발전위원회는 그 중 공개업무를 스스로 수행하며, 검증 업무에 한하여 피고인 협회에 위탁하고 4억 2,000만 원을 지급한 것인 점, ④ 국가재정법상 ‘기금’에는 예산에 관한 규정이 상당 부분 준용되고 있는바( 국가재정법 제85조), 그 기금 내에 보조금이 포함되어 있다거나, 기금으로부터 보조금이 지급되는 것이 개념상 모순된다고 볼 것은 아닌 점(기획재정부 예산기준과에 대한 사실조회 결과 ), ⑤ 피고인 협회는 신문발전위원회에 발행부수 등의 검증결과를 제출하여야 하나, (간접)보조사업이 용역제공사업인 경우 결과물은 당연히 발생하는 것이고, 앞서 본바와 같이 이 사건 검증사업은 신문사업의 시장질서 회복을 위한 것으로써 그 용역의 수혜자는 신문 사업자, 광고주 및 독자라고 할 것이며, 신문발전위원회가 일단 검증결과를 공개한 이후에는 피고인 협회가 자신의 회원사에 대한 결과물은 사용할 수 있는 점에 비추어 볼 때, 이러한 검증결과의 제출을 보조금법이 예정하고 있는 ‘상당한 반대급부’라고 보기는 어려운 점, ⑥ 피고인 협회는「신문발전기금 보조금 관리지침」에 따라 신문발전위원회에 보조금 교부신청 절차를 거쳐 돈을 지급받아 왔으며, 검증사업이 진행되는 동안 매월 신문발전위원회에 보조사업 수행 및 추진상황 보고를 하여왔고, 사업이 종료된 2007. 8. 23.에는 최종정산보고를 한 점 등에 비추어 볼 때, 신문발전위원회는 신문발전기금의 관리주체인 한편 자료의 신고 검증·공개사업이라는 ‘보조사업’을 수행하는 ‘보조사업자’로서의 이중적인 지위를 가지고 있고, 신문발전위원회가 피고인 협회에 지급한 4억 2,000만 원은 ‘보조사업자’로서 자료의 신고 검증·공개 사업을 위하여 국가로부터 지급받은 보조금 5억 원 중 일부를 그 교부목적에 따라 피고인 협회에 재교부한 ‘간접보조금’에 해당한다고 봄이 상당하다. 4) 따라서 피고인 협회가 신문발전위원회로부터 교부받은 돈이 보조금 또는 간접보조금에 해당하지 않음을 전제로 피고인들에게 무죄를 선고한 원심판결에는 보조금의 정의에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 다. 허위보고의 점에 관한 판단 다만, 보조금법은 제2항 제3호 및 제6호에서 “보조사업자라 함은 보조사업을 수행하는 자를 말한다”, “간접보조사업자라 함은 간접보조사업을 수행하는 자를 말한다”고 정의하여 보조사업자와 간접보조사업자를 구별하고 있고, 제27조에서는 “보조사업자는 중앙관서의 장이 정하는 바에 따라 보조사업을 완료한 때, 폐지의 승인을 얻은 때 또는 회계연도가 종료한 때에는 그 보조사업의 실적을 기재한 보조사업실적보고서를 작성하여 중앙관서의 장에게 제출하여야 한다”고 규정하면서 이에 위반하여 허위의 보고를 한 자를 제42조 제3호에 의하여 처벌하고 있으며, 제2조 제7호는 ‘중앙관서의 장’이라 함은 국가재정법 제6조의 규정에 의한 중앙관서의 장을 말한다고 정의하고 있다. 이와 같은 위 법률조항의 문언 및 체계와 아울러 형벌법규의 해석은 엄격하여야 하고 명문 규정의 의미를 피고인에게 불리한 방향으로 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는 점에 비추어 보면, ‘보조사업자’가 아닌 ‘간접보조사업자’가 허위의 보조사업실적보고서를 작성하여 제출하는 것은 위 법 제27조 제1항의 위반에 해당하지 않으므로, 간접보조사업자가 허위의 보조사업실적보고서를 작성하였다고 하더라도 이를 위 법 제42조 제3호, 제27조 제1항에 의하여 처벌할 수는 없다(또한, 피고인 협회로부터 허위보고서를 제출받은 신문발전위원회가 ‘중앙관서의 장’이 아닌 것도 명백하다). 그런데 이 사건 공소사실 중 허위보고의 부분은, 간접보조사업자인 피고인 협회의 사무국장인 피고인 1이 허위의 내용의 보조사업 정산 및 실적보고서를 작성하여 신문발전위원회에 제출하였다는 것이고, 이를 앞서 본 법리에 비추어 보면, 피고인들의 위와 같은 행위는 법 제42조 제3호, 제27조 제1항에 정한 죄를 구성하지 아니한다. 결국 이 부분 공소사실은 형사소송법 제325조 전단에 따라 무죄를 선고하였어야 한다. 3. 결론 그렇다면, 원심판결 중 보조금의 목적외 사용 부분에 관한 검사의 항소는 이유 있으므로 형사소송법 제364조 제6항에 따라 이 부분 원심판결을 파기하고 변론을 거쳐 다시 다음과 같이 판결하고, 허위보고의 점에 관한 검사의 항소는 이유 없으므로 형사소송법 제364조 제4항에 따라 이를 기각하기로 한다.

피고인 1은 피고인 2 사단법인 사무국장으로 근무하던 자이고, 피고인 2 사단법인(이하 ‘협회’라 한다)은 신문 등 광고매체의 수용자 크기를 조사하여 광고거래의 합리화 등을 목적으로 설립된 비영리 사단법인이다. 1. 피고인 1 위 협회는 신문발전위원회로부터 신문발전위원회 지원사업으로 실시한 2005. 회계 연도 일간신문의 발행부수 등 검증사업(기간 2006. 10. 9.부터 2007. 7. 31.)과 관련한 위탁사업비 명목으로 2006. 10. 13.경 및 2006. 11. 27.경 2회에 걸쳐 위 협회 명의의 씨티은행 계좌( 계좌번호 1 생략)로 간접보조금 합계 420,000,000원을 지급받았으면 선량한 관리자의 주의로 위 금원을 위 발행부수 검증사업 목적 이외의 용도로 사용하여서는 아니된다. 그럼에도 불구하고 피고인은 2007. 1. 5.경 위 검증사업을 위한 출장비 명목으로 금 2,230,000원을 협회 전무이사 공소외 1의 통장으로 입금한 후 2007. 1. 8.경 피고인 명의의 국민은행 통장( 계좌번호 2 생략)으로 반환받아 협회 직원 명절 선물비등 운영비로 사용하였다. 피고인은 그 이외에 2007. 1. 5.경부터 2007. 7. 30.경까지 사이에 별지 범죄일람표 기재와 같이 위와 같이 출장비 명목으로 지급한 것처럼 회계처리 후 피고인의 통장으로 반환받는 방법으로 금 54,228,900원을 위 협회 사무실 운영비로 사용하는 등 간접보조금을 용도외에 사용하였다. 2. 피고인 2 사단법인 피고인은 위 일시 장소에서 위 협회의 사용인인 위 피고인 1이 위와 같이 위반행위를 하였다.

1. 피고인들의 원심 및 당심에서의 일부 법정진술 1. 당심 제3회 공판조서 중 증인 공소외 6의 진술기재 1. 검사 작성의 피고인 1에 대한 피의자신문조서의 진술기재 1. 검사 작성의 공소외 3, 4에 대한 각 피의자신문조서의 진술기재 1. 검사 작성의 공소외 7, 2, 6, 8에 대한 각 진술조서의 진술기재 1. 기획재정부에 대한 각 사실조회결과 1. 검증업무 위탁계약서, 2006년 신문발전기금 사업계획서, 신문발전기금 보조금 관리지침, 2006년도 공사출장 장부, 신문발전위원회 기금운영철의 각 기재

1. 범죄사실에 대한 해당법조 및 형의 선택 가. 피고인 1 : 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률 제41조, 제22조 제2항, 벌금형 선택 나. 피고인 2 사단법인 : 형법 제8조 본문, 제1조 제2항, 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률 제43조, 제41조, 제22조 제2항 1. 노역장유치 피고인 1 : 형법 제70조, 제69조 제2항 1. 가납명령 형사소송법 334조 제1항

1. 변호인은, 보조금법 제14조에서 ‘국가는 출연금을 예산에 계상한 기관에 대하여는 출연금 외에 별도의 보조금을 예산에 계상할 수 없다’고 규정되어 있으므로, 정부의 출연금으로 조성된 신문발전위원회 내의 신문발전기금에 대해서는 별도의 보조금을 예산으로 계상할 수 없는바, 신문발전위원회에 지급한 신문발전기금을 보조금으로 볼 수 없으며, 신문발전기금 자체가 보조금이 아니라면, 위 기금에서 지급한 금원도 보조금으로 볼 수 없다고 주장한다. 그러나 위 규정은 기관에 출연금을 예산에 계상한 기관에 대하여 ‘출연금 외에 별도의’ 보조금을 예산에 계상할 수 없다는 것인데, 앞서 본 바와 같이 신문발전기금 내에 검증·공개 사업이라는 보조사업에 대한 보조금이 예산으로 편성되어 있는 것일 뿐 별도의 보조금을 지급한 것이 아니며, 국가재정법상 ‘기금’에는 예산에 관한 규정이 상당 부분 준용되는 것으로 보아( 국가재정법 제85조) 그 기금 내에 보조금이 포함되어 있다거나, 기금으로부터 보조금이 지급되는 것이 개념상 모순된다고 볼 것은 아니다(기획재정부 예산기준과에 대한 사실조회 결과). 따라서 변호인의 이 부분 주장은 이유 없다. 2. 피고인 1 및 변호인은, 피고인 1이 출장비 및 성과급 지급의 허위처리를 직접 지시한 사실이 없다고 주장하나, 위 2.항 기재 인정사실과 위 증거들에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 피고인 1이 본인 명의의 통장을 만들어서 피고인 협회의 비자금 관리에 사용한 점, 피고인 1이 공소외 3, 4와 함께 허위의 출장비와 성과급으로 피고인 협회의 운영비를 마련하기로 협의하였던 점, 피고인 1이 사무총장 직무대리로서 보조사업 정산 및 실적보고서의 결재자였던 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 공소사실을 충분히 인정할 수 있다.

피고인 협회가 용도외 사용된 돈을 모두 회수하여 신문발전위원회에 반납한 점, 피고인 1이 이 사건 돈을 개인적 용도로 사용하지는 않은 것으로 보이는 점, 피고인 1은 별다른 범죄 전력이 없고, 이 사건으로 인하여 피고인 협회에서 퇴직하게 된 점을 비롯하여 양형의 조건이 되는 모든 사정을 종합하여, 주문과 같이 형을 정한다. [별지 생략] 판사 이건배(재판장) 이준현 이재경