도시환경정비사업조합설립추진위원회·설립승인처분무효확인

원고 1 외 34인

인천광역시 중구청장

○○○ 도시환경정비사업조합 설립추진위원회

서울고법 2011. 8. 24. 선고 2010누45400, 45417 판결

상고를 모두 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.

상고이유를 판단한다. 구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개정 전 도시정비법’이라 한다) 제13조 제1항, 제2항은 ‘시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자로 구성된 조합을 설립하여야 하고, 위 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립추진위원회를 구성하여 시장·군수의 승인을 얻어야 한다’고 정하고 있다. 위 규정들에 의하면, 주택재개발사업 등 각종 정비사업에 관하여 그 조합설립추진위원회가 구성되려면 그 전제로 ‘토지 등 소유자’의 범위가 확정될 필요가 있고, 또 ‘토지 등 소유자’의 범위를 확정하기 위하여는 특별시장·광역시장 또는 도지사에 의한 정비구역의 지정 및 고시가 선행되어야 한다( 대법원 2009. 10. 29. 선고 2009두12297 판결 참조). 다만 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제13조 제2항이 ‘ 제1항에 따라 조합을 설립하고자 하는 경우에는 제4조에 따른 정비구역지정 고시 후 위원장을 포함한 5인 이상의 위원 및 제15조 제2항에 따른 운영규정에 대한 토지 등 소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립을 위한 추진위원회를 구성하여 국토해양부령으로 정하는 방법과 절차에 따라 시장·군수의 승인을 얻어야 한다’고 규정하고 있는 것과 달리 개정 전 도시정비법 제13조 제2항은 추진위원회의 구성에 관한 토지 등 소유자의 동의 시기를 정비구역지정 고시 이후로 제한하는 규정을 두고 있지 않았던 점 등을 고려하면, 비록 개정 전 도시정비법하에서 정비구역의 지정·고시 이전에 정비예정구역에 의하여 확정된 토지 등 소유자의 과반수 동의를 얻어 구성된 추진위원회에 대하여 구성승인처분이 이루어졌다 하더라도, 그 처분의 흠이 중대하거나 명백하다고 할 수 없다 ( 대법원 2010. 9. 30. 선고 2010두9358 판결 참조). 그러나 한편 정비예정구역의 일부 주민이 임의로 획정한 구역을 기준으로 구성된 추진위원회가 시장·군수의 승인을 얻어 설립될 수 있다고 한다면, 정비사업에 관한 제반 법률관계가 불명확·불안정하게 되어 정비사업의 추진이 전반적으로 혼란에 빠지고 그 구역 안에 토지 등을 소유하는 사람의 법적 지위가 부당한 영향을 받을 현저한 우려가 있으므로, 정비예정구역이 지정된 경우에는 그에 의하여 확정된 토지 등 소유자의 과반수의 동의를 얻어야 하고, 그 정비예정구역 중 일부 지역의 토지 등 소유자의 과반수의 동의를 얻어서 추진위원회를 구성하여서는 안 된다. 원심은 그 채택 증거를 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, ○○○ 도시환경정비사업 조합설립추진위원회(이하 ‘이 사건 추진위원회’라 한다)가 이 사건 정비예정구역의 토지 등 소유자 전부가 아닌 일부 지역 토지 등 소유자의 과반수의 동의를 얻은 후 피고에게 이 사건 추진위원회의 구성에 관한 변경승인신청을 하였음에도, 피고가 이러한 사정을 알고서 2010. 5. 24. 이 사건 추진위원회의 구성을 변경승인하는 이 사건 처분을 한 이상 이 사건 처분의 흠은 중대·명백하고, 피고가 2008. 4. 18. 이 사건 추진위원회에 대하여 한 최초의 구성승인처분 역시 위와 같은 흠이 있으므로, 위 처분을 전제로 하거나, 위 처분을 위한 토지 등 소유자의 동의를 유효한 것으로 보고 한 이 사건 처분 역시 중대·명백한 흠이 있어 무효라고 판단하였다. 앞서 본 법리에 비추어 볼 때 원심의 이러한 조치는 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유 주장과 같은 도시환경정비사업 조합설립추진위원회 구성승인의 효력에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 박보영(재판장) 박일환 신영철(주심) 민일영