주민총회결의 무효확인

부개5구역주택재개발정비사업조합설립추진위원회 (소송대리인 변호사 박성훈)

2009. 11. 20.

1. 피고가 2008. 7. 17. 개최한 주민총회에서 한 결의 중, 주식회사 에이원도시정비, 주식회사 플러스 아키플랜의 컨소시엄을 정비사업전문관리업자로 선정하고 피고에게 그 계약체결에 관한 권한을 위임한 결의는 무효임을 확인한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 인정사실 가. 피고의 이 사건 주민총회 개최 (1) 피고는 인천 부평구 부개동 (지번 1 생략) 외 763필지 합계 118,400㎡를 사업시행구역으로 하는 주택재개발사업(이하 ‘이 사건 재개발사업’이라 한다)을 목적으로 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘법’이라 한다)에 따라 위 사업시행구역 안의 토지 등 소유자 총 1,098명 중 664명(동의율 약 60.47%)으로부터 동의를 받아 2008. 4. 18. 인천광역시 부평구청장으로부터 승인을 받은 주택재개발정비사업조합설립추진위원회(이하 ‘추진위원회’라 한다)이고, 원고들은 위 사업시행구역 안의 토지 등 소유자이다. (2) 피고는 2008. 7. 1. 위 사업시행구역 안의 토지 등 소유자들을 상대로 ‘정비사업전문관리업자의 선정 및 계약체결 위임의 건’(이하 ‘이 사건 안건’이라 한다) 외 9가지 안건에 관하여 주민총회를 개최한다고 공고한 후, 2008. 7. 17. 18:00경 인천 부평구 부개동 (지번 2 생략)에 있는 ○○교회에서 주민총회(이하 ‘이 사건 주민총회’라 한다)를 개최하였는데, 당시 참석자 수는 위 사업시행구역 안의 토지 등 소유자 총 1,111명(토지지분 분할로 인해 당초보다 13명이 증가) 중 618명{=추진위원회 구성 동의자 664명 중 497명(=서면결의 제출자 374명+직접참석자 123명)+추진위원회 구성 비동의자 447명 중 121명(=서면결의 제출자 92명+직접참석자 29명)}이 참석하였다. 나. 이 사건 주민총회에서 이루어진 이 사건 선정결의 및 피고의 서면동의서 징구 (1) 이 사건 안건의 주요 내용은 피고의 경쟁입찰에 응한 정비사업전문관리업체인 주식회사 에이원도시정비, 주식회사 플러스 아키플랜의 컨소시엄(이하 ‘에이원도시정비·플러스 아키플랜 컨소시엄’이라 한다) 및 경인도시정비 주식회사 중 피고와 용역계약을 체결할 정비사업전문관리업체를 선정하고 그 계약체결 권한을 피고에게 위임하는 내용이었는데, 이 사건 주민총회에서의 투표 결과, 에이원도시정비·플러스 아키플랜 컨소시엄에 대한 찬성자 수가 479명(=서면결의 제출자 391명+직접참석자 88명), 경인도시정비 주식회사에 대한 찬성자 수가 61명(=서면결의 제출자 49명+직접참석자 12명)으로 집계되어 에이원도시정비·플러스 아키플랜 컨소시엄을 정비사업전문관리업체로 선정하는 내용의 결의(이하 ‘이 사건 선정결의’라 한다)가 이루어졌다. (2) 그런데 이 사건 선정결의 당시 위 에이원도시정비·플러스 아키플랜 컨소시엄에 대한 찬성자 479명 중 서면결의 제출자 391명이 제출한 서면결의서에는 인감도장이 일부만 날인되어 있고, 한편 인감증명서는 전혀 첨부되어 있지 않았으며, 직접참석자 88명도 이 사건 주민총회 자리에서 교부받은 투표용지에 찬반 여부를 기재하여 투표를 하였을 뿐 별도로 위 안건에 관하여 인감도장을 날인하고 인감증명서를 첨부한 서면동의서를 제출한 바는 없다. (3) 그 후 피고는 이 사건 소송이 진행 중이던 2009. 8.부터 같은 해 10.까지 사이에 추진위원회 구성에 동의한 토지 등 소유자들 664명 중 약 55.57%에 해당하는 369명으로부터 이 사건 안건에 관하여 인감도장이 날인되고 인감증명서가 첨부된 서면동의서를 제출받았다. 다. 관련규정 [도시 및 주거환경정비법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다)] 제14조 (추진위원회의 기능) ① 추진위원회는 다음 각호의 업무를 수행한다. 2. 제69조의 규정에 의한 정비사업전문관리업자(이하 "정비사업전문관리업자"라 한다)의 선정 ③ 추진위원회가 제1항의 규정에 의하여 수행하는 업무의 내용이 토지등소유자의 비용부담을 수반하는 것이거나 권리와 의무에 변동을 발생시키는 것인 경우에는 그 업무를 수행하기 전에 대통령령이 정하는 비율 이상의 토지등소유자의 동의를 얻어야 한다. 제17조 (토지등소유자의 동의방법 등) 제13조 내지 제16조의 규정에 의한 토지등소유자의 동의 산정방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. [동법 시행령(2008. 7. 29. 대통령령 제20947호로 개정되기 전의 것)] 제23조 (추진위원회의 업무에 대한 토지등소유자의 동의) ① 법 제14조 제3항의 규정에 의하여 추진위원회는 업무의 내용이 비용부담을 수반하는 것이거나 권리·의무에 변동을 발생시키는 것인 때에는 다음 각호의 기준에 따라 토지등소유자의 동의를 얻어야 한다. 이 경우 다음 각호의 사항 외의 사항에 대하여는 추진위원회 운영규정이 정하는 바에 의한다. 2. 추진위원회의 구성에 동의한 토지등소유자의 과반수의 동의가 필요한 사항 가. 법 제69조의 규정에 의한 정비사업전문관리업자(이하 "정비사업전문관리업자"라 한다)의 선정 ② 제28조 제1항 및 제4항의 규정은 제1항의 규정에 의한 토지등소유자의 동의자수 산정에 관하여 이를 준용한다. 제28조 (토지등소유자의 동의자수 산정방법 등) ④ 법 제13조 내지 제16조의 규정에 의한 토지등소유자의 동의(동의의 철회를 포함한다)는 인감도장을 사용한 서면동의의 방법에 의하며, 이 경우 인감증명서를 첨부하여야 한다.(이하 생략) [피고 운영규정] 제8조(토지등소유자의 동의) ① 추진위원회는 법 제14조 제3항의 규정에 의하여 다음 각호의 기준에 따라 토지등소유자의 동의를 얻어야 한다. 2. 추진위원회의 구성에 찬성한 토지등소유자의 과반수의 동의가 필요한 사항 가. 제28조 제1항의 규정에 의한 정비사업전문관리업자의 선정 및 변경 ③ 제1항의 규정에 의한 토지등소유자의 동의(동의의 철회를 포함한다)는 인감도장을 사용한 서면동의의 방법에 의하며, 인감증명서를 첨부하여야 한다.(이하 생략) 제21조(주민총회의 의결사항) 다음 각호의 사항은 주민총회의 의결을 거쳐 결정한다. 3. 정비사업전문관리업자의 선정 및 변경 제22조(주민총회의 의결방법) ① 주민총회는 법 및 이 운영규정이 특별히 정한 경우를 제외하고 추진위원회 구성에 동의한 토지소유자 과반수 출석으로 개의하고 출석한 토지등소유자(동의하지 않은 토지등소유자를 포함한다)의 과반수 찬성으로 의결한다. ② 토지등소유자는 서면 또는 제13조 제2항 각호에 해당하는 대리인을 통하여 의결권을 행사할 수 있다. 이 경우 서면에 의한 의결권 행사는 제1항의 규정에 의한 출석으로 본다. ③ 토지등소유자는 제2항의 규정에 의하여 출석을 서면으로 하는 때에는 안건내용에 대한 의사를 표시하여 주민총회 전일까지 추진위원회에 도착되도록 하여야 한다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1호증, 갑 2호증의 1 내지 5, 갑 3, 4, 5호증, 을 1, 3호증, 을 4호증의 1 내지 369의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 당사자들의 주장 가. 원고들 이 사건 안건은 그 내용이 토지 등 소유자의 비용부담을 수반하는 것이거나 권리·의무에 변동을 발생시키는 것이므로 이 사건 주민총회에서 이 사건 안건에 대한 유효한 결의를 하기 위하여는 피고 운영규정 제22조에서 정한 일반적인 주민총회 의결방법이 아닌 법 제14조 제3항, 동법 시행령 제23조 제1항 제2호 가목, 제28조 제4항, 피고 운영규정 제8조 제1항 제2호 가목, 제3항이 정한 바에 따라 추진위원회 구성에 동의한 토지 등 소유자의 과반수의 동의가 있어야 함은 물론 그 동의는 인감도장을 사용하고 인감증명서가 첨부된 서면동의의 방법에 의하여야 한다. 그런데 이 사건 선정결의에 동의한 서면제출 결의자 391명의 결의서면에는 일부 인감도장이 날인되지 않았거나 모두 인감증명서가 첨부되어 있지 않았으므로 결국 이 사건 선정결의는 의결정족수가 미달되어 무효이다. 나. 피고 (1) 법 제14조 제3항, 피고 운영규정 제8조 등에 따른 토지 등 소유자의 서면동의와 피고 운영규정 제22조에 의한 주민총회에서의 결의는 별개의 절차이기 때문에, 주민총회의 결의에 필요한 의결정족수를 계산함에 있어서는 주민총회의 의결요건만을 갖추면 되고, 반드시 인감증명서를 첨부하고 인감도장을 사용한 서면동의의 방법에 의하여야 하는 것은 아니다. (2) 한편 피고는 이 사건 선정결의와는 별도로 추진위원회 구성에 동의한 토지 등 소유자 664명의 과반수인 369명으로부터 에이원도시정비·플러스 아키플랜 컨소시엄을 정비사업전문관리업자로 선정하는 것에 관하여 인감도장이 날인되고 인감증명서가 첨부된 서면동의서를 제출받았으므로 위 정비사업전문관리업자의 선정은 확정적으로 유효가 되었다. 3. 판 단 가. 정비사업전문관리업자 선정을 위한 주민총회 결의에 있어서 인감도장이 날인되고 인감증명서가 첨부된 서면동의의 방법에 의하여야 하는지 여부 (1) 피고 운영규정 제21조에 의하면 주민총회의 의결사항 중 하나로 정비사업전문관리업자의 선정 및 변경을 규정하고 있고, 같은 규정 제22조는 주민총회는 “법 및 이 운영규정이 특별히 정한 경우”를 제외하고 추진위원회 구성에 동의한 토지 등 소유자의 과반수 출석으로 개의하고 출석한 토지 등 소유자(동의하지 않은 토지 등 소유자를 포함한다)의 과반수 찬성으로 의결하도록 규정되어 있다. 그런데, 앞에서 본 바와 같이 법 제14조 제3항, 제17조, 동법 시행령 제23조 제1항, 제2항, 제28조 제4항 및 피고 운영규정 제8조 제1항, 제3항은 추진위원회가 정비사업전문관리업자를 선정함에 있어서는 추진위원회 구성에 동의한 토지 등 소유자의 과반수의 동의를 얻어야 한다고 규정하면서 이 때 “토지 등 소유자의 동의는 인감도장을 사용한 서면동의의 방법에 의하며 인감증명서를 첨부하여야 한다”고 규정하고 있다. 따라서 이와 같이 법 및 피고 운영규정에서 정비사업전문관리업자의 선정 및 변경에 대하여 특별히 그 필요정족수와 동의 형식을 따로 규정하고 있는 만큼, 피고 운영규정 제22조에 의하더라도 정비사업전문관리업자를 주민총회의 의결을 거쳐 선정하는 경우, 그 의결정족수는 추진위원회 구성에 동의한 토지 등 소유자의 과반수의 동의를 얻어야 하고 그 동의의 방식은 인감도장이 날인되고 인감증명서가 첨부된 서면동의서를 제출받는 방법에 의하여야 한다고 할 것이다. 이와 달리 주민총회에서 정비사업전문관리업자를 선정하는 경우에는 법 제14조 제3항, 제17조, 동법 시행령 제23조 제1항, 제2항, 제28조 제4항 및 피고 운영규정 제8조 제1항, 제3항 등이 적용되지 아니하고, 피고 운영규정 제22조의 규정에 따른 일반 의결정족수만 충족시키면 되고, 그 방식에 있어서도 반드시 인감증명서를 첨부하고 인감도장을 사용한 서면동의의 방법에 의하여야 하는 것은 아니라고 보아야 한다는 피고의 주장은 독자적인 견해에 불과하므로 받아들이지 아니한다. (2) 이 사건으로 돌아와 보건대, 피고가 2008. 7. 17. 개최한 주민총회에서 이 사건 선정결의를 하면서 서면제출 결의자들로부터 인감증명서를 전혀 제출받지 아니하였고, 직접 참석자들 중 추진위원회 구성에 동의한 토지 등 소유자로서 이 사건 선정결의에 찬성한 사람들도 별도로 인감증명서를 첨부하고 인감도장을 사용한 서면동의서를 제출하지는 않은 사실은 앞서 인정한 바와 같으므로, 결국 이 사건 선정결의는 유효 결의자의 수가 의결정족수(추진위원회 구성에 동의한 토지 등 소유자 664명 중 333명 이상)를 충족하지 못하였으므로 무효라고 할 것이다. 나. 무효인 이 사건 선정결의에 대하여 추후 인감도장이 날인되고 인감증명서가 첨부된 서면동의서를 제출받는 방법에 의한 치유나 보완이 이루어질 수 있는지 여부 (1) 당초부터 무효인 결의에 대하여는 그 후 의결정족수를 완화하는 법령의 개정이나 일부 토지 등 소유자의 추가 동의가 있다고 하더라도 그 하자가 치유되거나 보완되어 유효로 될 수 없다. 더욱이 법, 동법 시행령 및 피고 운영규정에서 위와 같이 동의의 방식을 엄격하게 규정한 취지는 토지 등 소유자의 의사에 관한 진정성을 담보하기 위한 것이라 할 것인데, 위와 같이 서면동의의 추후 보완이 가능하다고 한다면 토지 등 소유자의 의사에 관한 진정성을 담보하기 위한 위 규정이 사실상 형해화될 우려가 있는 점, 정비사업전문관리업자 선정에 관한 주민총회의 결의가 무효임에도 불구하고 추후 보완을 통하여 유효로 전환이 가능하다고 한다면 정비사업전문관리업자 선정의 효력 발생 여부가 장기간 미확정 상태로 남게 되어 재개발사업 초기부터 법률관계에 많은 혼란을 야기할 우려가 있는 점 등을 고려해 보면, 섣불리 이 사건 선정결의에 대하여 하자의 치유나 보완을 인정할 수 없다. (2) 따라서 앞서 본 바와 같이 이 사건 선정결의가 의결정족수 미달로 무효가 된 이상, 피고가 이 사건 소송 도중에 추진위원회 구성에 동의한 토지 등 소유자 과반수로부터 인감도장이 날인되고 인감증명서가 첨부된 서면동의서를 받았다고 하더라도 이미 무효가 된 이 사건 선정결의의 하자를 치유하거나 보완할 수는 없다고 할 것이다. (3) 피고의 이 부분 주장도 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 이유 있으므로 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 김하늘(재판장) 우성엽 박주연