시정명령등취소

한화케미칼 주식회사 (소송대리인 법무법인 율촌 담당변호사 이상민 외 3인

공정거래위원회 (소송대리인 변호사 부경복)

서울고법 2009. 7. 22. 선고 2008누23537 판결

상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.

상고이유를 판단한다. 1. 상고이유 제1점에 대하여 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2004. 12. 31. 법률 제7315호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘공정거래법’이라 한다) 제49조 제4항 본문은 "공정거래위원회는 이 법의 규정에 위반하는 행위가 종료한 날부터 5년을 경과한 경우에는 당해 위반행위에 대하여 이 법에 의한 시정조치를 명하지 아니하거나 과징금 등을 부과하지 아니한다."고 규정하고 있는바, 사업자들이 경쟁을 제한할 목적으로 공동하여 향후 계속적으로 가격의 결정, 유지 또는 변경행위 등을 하기로 하면서 그 결정주체, 결정방법 등에 관한 일정한 기준을 정하고 이를 실행하기 위하여 계속적인 회합을 가지기로 하는 등의 기본적 원칙에 관한 합의를 한 다음 이에 따라 위 합의를 실행하는 과정에서 수회에 걸쳐 회합을 가지고 구체적인 가격의 결정 등을 위한 합의를 계속하여 온 경우, 그 회합 또는 합의의 구체적 내용이나 구성원에 일부 변경이 있더라도 위와 같은 일련의 합의는 전체적으로 1개의 부당한 공동행위로 봄이 타당하다. 따라서 위 조항에 규정된 ‘이 법의 규정에 위반하는 행위가 종료한 날’을 판단함에 있어서도 각각의 회합 또는 합의를 개별적으로 분리하여 판단할 것이 아니라 일련의 합의를 전체적으로 1개의 행위로 보고 판단하여야 하고, 또한 가격결정 등의 합의 및 그에 기한 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의가 있었던 날이 아니라 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미한다고 할 것이다(대법원 2006. 3. 24. 선고 2004두11275 판결 등 참조). 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거들을 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 원고 등은 1994. 3. 24. 이루어진 유화업체 사장 간담회에서 회사별 국내 판매물량을 조정하기로 합의하고 위 합의의 준수 여부를 점검하면서 가격인상 방안도 강구하기로 한 이래 정기적으로 모여 가격조정을 합의하여 왔고, 특히 원고가 2000년 하반기부터 2003. 10.경까지의 기간 동안에도 유화업체들과 지속적인 모임을 갖고 가격인상을 합의하여 왔으므로, 1994. 4.경부터 2005. 4.경까지 가격에 관한 동일한 성격의 합의인 이 사건 공동행위가 지속적으로 유지된 것으로 볼 수 있다고 판단하였다. 위 법리와 기록에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하다. 거기에 이 부분 상고이유와 같은 부당한 공동행위의 기간 산정 등에 관한 법리오해의 위법이 없다. 2. 상고이유 제2점에 대하여 부당한 공동행위로 인한 위반행위의 중대성의 정도는 위반행위로 인하여 발생한 경쟁질서의 저해정도, 시장에 미치는 영향 및 그 파급효과, 관련 소비자 및 사업자의 피해 정도, 부당이득의 취득 여부 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하고(대법원 2011. 5. 26. 선고 2009두12082 판결 참조), 한편 공정거래법 제6조, 제17조, 제22조, 제24조의2, 제28조, 제31조의2, 제34조의2 등 각 규정을 종합하여 보면, 공정거래위원회는 공정거래법 위반행위에 대하여 과징금을 부과할 것인지 여부와 만일 과징금을 부과할 경우 공정거래법과 같은 법 시행령이 정하고 있는 일정한 범위 안에서 과징금의 액수를 구체적으로 얼마로 정할 것인지에 관하여 재량을 가지고 있다고 할 것이므로, 공정거래위원회의 법위반행위자에 대한 과징금 부과처분은 재량행위라 할 것이고, 다만 이러한 재량을 행사함에 있어 과징금 부과의 기초가 되는 사실을 오인하였거나, 비례·평등의 원칙에 위배하는 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈·남용으로서 위법하다고 할 것이다(대법원 2002. 9. 24. 선고 2000두1713 판결, 대법원 2008. 2. 15. 선고 2006두4226 판결 등 참조). 위 법리와 기록에 비추어 보면, 피고는 원고 등 7개사가 LDPE 및 LLDPE 제품의 제조·판매시장의 대부분을 점유하고 있었던 점, 이 사건 담합으로 경쟁제한 효과가 발생하는 것이 명백한 반면 그에 따른 효율성 증대는 거의 없어 보이는 점, 원고 등은 자신들의 행위가 부당한 공동행위에 해당한다는 사실을 알고 있었음에도 장기간에 걸쳐 행위를 지속한 점 등에 비추어 이 사건 담합을 매우 중대한 위반행위로 보았을 뿐만 아니라, 원고가 상고이유에서 내세우고 있는 주장을 참작하더라도, 피고가 과징금 액수를 산정함에 있어 이 사건 담합의 대부분이 과징금 부과기준이 대폭 인상되기 전에 이루어진 점을 간과하는 등으로 재량권을 일탈·남용하였다고 할 수 없다. 같은 취지의 원심의 판단은 정당하고, 거기에 이 부분 상고이유와 같은 형평의 원칙 등에 반하는 재량권의 일탈·남용에 관한 법리오해의 위법이 없다. 3. 상고이유 제3점에 대하여 공정거래법 제22조의2 제1항은 부당한 공동행위의 사실을 신고하거나 증거제공 등의 방법으로 조사에 협조한 자에 대하여는 제21조(시정조치)의 규정에 의한 시정조치 또는 제22조(과징금)의 규정에 의한 과징금을 감경 또는 면제할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 위와 같이 감경 또는 면제되는 자의 범위와 감경 또는 면제의 기준·정도 등에 관하여 필요한 사항을 대통령령에 위임하도록 규정하고 있다. 이에 따라 같은 법 시행령(2005. 3. 31. 대통령령 제18768호로 개정되기 전의 것) 제35조 제2항 제2호는 최초 조사협조자로서 과징금의 100분의 50 이상을 감면받기 위한 요건으로 "가. 공정거래위원회가 당해 부당한 공동행위에 대한 충분한 증거를 확보하지 못한 상황에서 조사에 협조하였을 것, 나. 부당한 공동행위임을 입증하는 데 필요한 증거를 최초로 제공하였을 것, 다. 부당한 공동행위에 대한 조사가 완료될 때까지 협조하였을 것, 라. 당해 부당한 공동행위의 주도적 역할을 하지 아니하였으며 다른 사업자들에 대하여 부당한 공동행위를 강요한 사실이 없을 것"을 규정하고 있다. 한편 이와 같은 자진신고자 감면제도의 취지와 목적이 부당한 공동행위에 참여한 사업자가 자발적으로 부당한 공동행위 사실을 신고하거나 조사에 협조하여 증거자료를 제공한 것에 대한 혜택을 부여함으로써 참여사업자들 간의 신뢰를 약화시켜 부당한 공동행위를 중지 내지 예방하고자 함에 있는 점 등을 감안할 때, 자진신고자 또는 조사협조자로서 감면대상에 해당하는지 여부 및 감면순위에 대한 판단을 함에 있어서는 해당 사업자가 부당한 공동행위의 적발가능성에 기여한 정도를 기준으로 삼아야 할 것이다. 따라서 수회에 걸친 일련의 합의가 전체적으로 1개의 부당한 공동행위로 성립하여 실행되고 있는 도중에 어느 한 사업자가 담합대상 제품의 생산을 시작하면서 비로소 가격합의 등에 참여함으로써 전체 공동행위 기간 중 일부에 관해서만 담합에 가담하였는데, 그 사업자가 자신이 가담한 기간뿐만 아니라 1개의 부당한 공동행위 전체 기간에 대한 증거자료를 최초로 제출하여 조사에 협조하였을 경우에는 1개의 부당한 공동행위 전체에 대한 최초 조사협조자로서의 지위가 인정되는 것이고, 그 후 다른 참여사업자가 최초 조사협조자인 사업자가 가담하지 아니한 기간에 해당하는 부당한 공동행위에 대하여 증거자료를 제출하고 조사에 협조하였다고 하더라도 그 일부 기간에 대해서만 별도의 최초 조사협조자로서의 지위를 획득한다고 볼 수는 없다. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거들을 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, LDPE 제품과 LLDPE 제품은 모두 폴리에틸렌의 일종으로서 농업용, 공업용 필름의 용도로 사용되고 있는데 LDPE 제품가격의 91% 수준인 LLDPE 제품으로 대체하여 사용하는 소비자들이 증가하고 있는 등 두 상품은 수요 및 공급대체성이 있으므로 두 개의 상품시장을 별개의 시장이라고 볼 수 없고, 자진신고자 감면제도의 취지가 은밀하게 행해지는 담합의 적발을 쉽게 하고자 하는 것인데 원고의 조사협조는 호남석유화학 주식회사, 주식회사 엘지화학의 일련의 조사협조로 인하여 촉발된 것이라는 등의 이유를 들어 각 제품의 시장별로 선순위 조사협조자가 이 사건 공동행위에 참가하기 전의 행위에 대하여 원고에게 1순위 또는 2순위의 조사협조자 지위를 부여하여야 한다는 원고의 주장을 배척하였다. 위 법리와 기록에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 조치는 정당하다. 거기에 이 부분 상고이유와 같은 조사협조자 감면에 관한 법리오해의 위법이 없다. 4. 상고이유 제4점에 대하여 가. 단독생산제품의 포함 여부에 관하여 공정거래법 제22조, 같은 법 시행령 제9조 제1항, 제61조 제1항 [별표 2]의 각 규정에 의하면, 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당한 공동행위를 한 경우에 공정거래위원회는 그 사업자에 대하여 당해 위반행위 기간 동안의 매출액을 기준으로 하여 산정한 과징금을 부과할 수 있고, 과징금 산정의 기준이 되는 매출액을 산정하면서 그 전제가 되는 부당한 공동행위와 관련된 상품 또는 용역의 범위는 부당한 공동행위를 한 사업자 간의 합의의 내용에 포함된 상품 또는 용역의 종류와 성질, 용도 및 대체가능성과 거래지역·거래상대방·거래단계 등을 고려하여 개별적·구체적으로 판단하여야 한다(대법원 2003. 1. 10. 선고 2001두10387 판결, 대법원 2009. 6. 25. 선고 2008두17035 판결 등 참조). 한편 민사소송법의 규정이 준용되는 행정소송에 있어서 증명책임은 원칙적으로 민사소송의 일반원칙에 따라 당사자 간에 분배되고 항고소송의 경우에는 그 특성에 따라 당해 처분의 적법을 주장하는 피고에게 그 적법사유에 대한 증명책임이 있다 할 것인데, 피고가 주장하는 당해 처분의 적법성이 합리적으로 수긍할 수 있는 일응의 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하다 할 것이며 이와 상반되는 주장과 증명은 그 상대방인 원고에게 그 책임이 돌아간다고 할 것이다(대법원 1984. 7. 24. 선고 84누124 판결, 대법원 2007. 1. 12. 선고 2006두12937 판결 등 참조). 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거들을 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 피고가 주장하는 이 사건 처분의 적법성이 일응 증명된 것으로 보아 원고가 제출한 증거들만으로는 원고가 단독생산하였다고 주장하는 제품들을 생산하여 거래처에 판매하였다는 사실을 인정할 수 있을 뿐이고, 더 나아가 위 제품들이 이 사건 담합의 영향을 받은 것이라는 점을 뒤집기에 부족하므로 위 제품들의 매출액은 관련 매출액에서 제외될 수 없다는 취지로 판단하였다. 위 법리와 기록에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하다. 거기에 이 부분 상고이유와 같은 이 사건 담합의 관련 상품 및 관련 매출액에 관한 법리오해의 위법이 없다. 나. 등급외 제품의 포함 여부에 관하여 원심판결 이유에 의하면 원심은 그 채택 증거들을 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 등급외 제품은 동일한 원료를 가지고 다양한 용도의 제품을 생산하는 석유화학제품의 제조과정상 언제라도 산출될 수 있는 것으로서 전혀 상품화할 수 없는 폐기물이 아니라 정상제품보다 품질이 떨어지는 것에 불과하여 제한적이라 하더라도 시장의 수요·공급의 법칙에 따라 거래가격이 결정되는 것이 일반적이므로, 이 사건 가격담합은 등급외 제품의 가격경쟁에도 영향을 미친다고 판단하였다. 관계 법령 및 기록에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하다. 거기에 이 부분 상고이유와 같은 이 사건 담합의 관련 상품 및 관련 매출액에 관한 법리오해의 위법이 없다. 다. 포뮬라 방식에 따른 제품과 산업폐기물의 포함 여부에 관하여 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거들을 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 피고가 주장하는 이 사건 처분의 적법성이 일응 증명된 것으로 보아 원고가 제출한 증거들만으로는 원고가 그 주장과 같은 포뮬라 방식에 의하여 다른 유화업체 및 자회사에 제품을 판매하였거나 또는 폐기물처리업체에 산업폐기물을 판매하였다는 점을 인정할 수 없어 결국 이 사건 담합의 영향을 받았다는 점을 뒤집기에 부족하다는 이유를 들어 위 각 제품의 매출액을 관련 매출액에서 제외하여야 한다는 원고의 주장을 배척하였다. 위 제4의 가.항에서 본 법리와 기록에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 조치는 정당하다. 거기에 이 부분 상고이유와 같은 이 사건 담합의 관련 상품 및 관련 매출액, 항고소송에서의 증명책임 등에 관한 법리오해의 위법이 없다. 라. 단종제품의 포함 여부에 관하여 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거들을 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 피고의 이 사건 처분은 1994. 4. 28.부터 2005. 4. 30.까지의 1개의 부당한 공동행위에 대한 것이므로 그 기간 동안 합의의 대상이 되었다면 당연히 관련 매출액에 포함되어야 하며 품목별로 처분시효를 판단할 수는 없다는 이유를 들어 단종제품에 대한 처분시효가 도과하였다는 원고의 주장을 배척하였다. 위 제4의 가.항에서 본 법리와 기록에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 조치는 정당하다. 거기에 이 부분 상고이유와 같은 이 사건 담합의 관련 상품 및 관련 매출액에 관한 법리오해의 위법이 없다. 마. 폐기물부담금의 공제 여부에 관하여 공정거래법 시행령 제9조 제1항, 제61조 제1항 [별표 2]의 규정에 의하면, 부당한 공동행위를 행한 사업자에 대한 과징금 산정의 전제가 되는 매출액은 사업자의 회계자료 등을 참고하여 정하는 것을 원칙으로 하고 있는바, 폐기물부담금은 구 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6653호로 전부 개정되기 전의 것) 제19조 제1항, 제2항, 같은 법 시행령(2002. 12. 18. 대통령령 제17808호로 전부 개정되기 전의 것) 제17조, 제18조 [별표 2]에 따라 이 사건 담합의 대상인 폴리프로필렌 제품의 제조업자에게 그 판매가에 대하여 일정한 비율로 부과되는 것으로서 비용에 불과할 뿐 제품의 판매 대가로 취득하거나 취득할 가액인 매출액과는 무관한 것이므로, 부당한 공동행위를 행한 사업자에 대한 과징금 산정의 전제가 되는 매출액에서 공제할 성질의 것이 아니다(대법원 2011. 5. 26. 선고 2009두12082 판결 참조). 같은 취지의 원심의 판단은 정당하고, 거기에 이 부분 상고이유와 같은 관련 매출액의 산정에 관한 법리오해의 위법이 없다. 5. 결론 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 박병대(재판장) 박시환 차한성(주심) 신영철