시내버스운송사업개선명령등처분취소

광남자동차주식회사 외 31인 원고들 소송대리인 변호사 김형수

경산시장 소송대리인 변호사 서윤홍

대구고등법원 1991.5.8. 선고 90구401 판결

상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들의 부담으로 한다.

상고이유를 본다. 1. 상고이유 제2점 및 제3점에 대하여, 자동차운수사업법시행규칙 중 협의에 관한 규정들( 제2조 제3항, 제4조 제1항 내지 제3항, 제5조 제1항, 제8조 등)은 형식은 부령으로 되어 있으나 상위 법령인 자동차운수사업법 및 같은 법 시행에 그 위임의 근거조항이 없을 뿐만아니라, 이들 규정들은 자동차운수사업법상 교통부장관의 권한이 서울특별시장, 직할시장 또는 도지사에게 위임됨에 따라 서울특별시, 직할시 또는 도 사이에 걸치는 노선업종에 관한 노선의 신설이나 변경, 노선과 관련되는 사업계획변경의 면허나 인가 또는 사업개선명령을 함에 있어서 이들 행정처분은 인접한 기관의 관장사무와 밀접하게 관련되어 있어 그 기관의 의사를 반영할 수 있도록 하여 관계 행정청 사이에 권한분쟁이 생기거나, 지역간의 원할한 수송이 저해되고, 나아가 자동차운수사업에 관한 질서가 문란하여지는 것을 방지하고, 지휘 감독권을 확보, 행사하는 등 행정의 능률화와 합리화를 도모하기 위하여 권한위임기관인 교통부장관이 규정한 그 내부절차로서, 그 규정의 성질과 내용이 교통부장관으로부터 권한을 각기 위임받은 행정청내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 불과하여 행정명령의 성격을 지닐 뿐 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 효력은 없다고 할 것이므로, 처분이 이에 위반되는 것이라고 하더라도 위법의 문제는 생기지 않는다고 할 것이다 ( 당원 1987.2.10. 선고 84누350 판결 참조). 원심판결 이유에 의하면, 원심은 자동차운수사업법시행규칙중 협의에 관한 규정들은 교통부장관으로부터 권한을 각기 위임받은 대등한 행정기관 상호간의 사무처리준칙을 규정한 행정명령에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 효력은 없다 할 것이고, 또 협의를 거치는 방법에 관하여는 아무런 제한이 없으므로 경상북도지사가 대구직할시장의 1990.1.4.자 협의요청과 같은 해 1.25.자 재협의 요청에 대하여 각기 회신을 하면서 그 회신에 덧붙여 이 사건 개선명령의 의견을 물은 것은 위 시행규칙 소정의 협의요청으로도 볼 여지가 없지 아니하여, 그 절차상에 다소간의 흠이 있다고 하여도 그 사유만으로 이 사건 개선명령의 효력에는 영향을 미치지 않는다고 판단하였는바, 위 협의에 관한 규정의 법적 성질에 관한 판단부분은 위 법리에 따른 것으로 정당하고, 거기에 소론과 같은 자동차운수사업법시행규칙상 협의에 관한 법리오해의 위법이 있다 할 수 없고, 나아가 협의를 거쳤는지 여부는 위에서 본 바와 같이 위 시행규칙상 협의에 관한 각 규정은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 불과하여 처분이 이에 위반되는 것이라 하더라도 위법의 문제는 생기지 않으므로, 이 사건 개선명령을 함에 있어서의 협의를 거쳤는지 여부는 판결결과에 영향이 없다 할 것이어서 이를 따질 필요없이 이 부분 논지는 이유 없다. 2. 상고이유 제4점에 대하여, 원심이 적법하게 확정한 사실에 의하면, 경산시는 대구시에 인접하여 대구시의 위성도시의 성격을 띠고 있어 경산시민 중 대구시로 출퇴근하는 사람들이 많이 있을 뿐만 아니라, 경산시 관내에는 영남대학교 등 학교가 많이 자리잡고 있어 통학생이 많으며 그들의 주거지가 대구시 전역 가운데 경산시 방면인 범어동, 황금동, 수성동 부근이 많은 사실, 그리하여 대구시장이 운수사업 개선명령 조치로 대구시에 사무소를 둔 원고들의 직행좌석시내버스가 현실적으로 피고의 관내인 경산시로 운행하고 있는 마당에서, 양 지역을 사업구역으로 하는 운수업체들 사이의 균형상 경산시에 거주하는 주민과 관내 통학생의 교통편의를 도모하기 위하여 이 사건 개선명령내용과 같은 기존노선의 운행계통을 조정할 필요가 생기게 되었으며, 이 사건 개선명령으로 운행계통이 연장된 곳은 대구시 수성구 가운데 남부정류장, 덕원중, 황금아파트, 어린이대공원, 범어로타리, 남부정류장의 거리 약 8킬로미터 간선순환도로로서 그곳은 도로가 비교적 잘 정비되어 있어, 그로 인하여 특별히 교통체증을 유발할 사정도 엿보이지 않는다는 것인바, 기록에 의하여 이 사건 개선명령에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 이해관계인인 원고들이 입게 될 불이익 기타 이와 관련한 여러가지 사항을 종합적으로 고려하여 볼 때, 이 사건 개선명령이 재량권을 일탈한 것이 아니라고 한 원심의 판단은 수긍이 가고, 거기에 소론과 같은 법리오해의 위법이 있다 할 수 없다. 논지는 이유 없다. 3. 상고이유 제1점에 대하여, 원심판결에는 이 사건 개선명령은 그 형식에 있어 개선명령의 방법을 취하였으나 사실상은 종전의 9.6킬로미터의 노선을 두 배에 가까운 17.7킬로미터로 연장하고 그 경유지를 대구시 수성구 일대 모두를 포함시키는 내용으로서 새로운 노선을 신설하는 대구시내버스로서의 노선면허를 한 것과 다를 바 없어 그 면허권한은 피고가 아닌 대구직할시장에게 있다 할 것이므로 이 사건 개선명령처분은 처분권한이 없는 피고에 의하여 이루어진 것으로서 당연무효라는 취지의 원고의 주장에 대하여 판단을 유탈한 잘못이 있기는 하나, 이 사건 개선명령은 자동차운수사업법 제25조 제1항에 의하여 공공복리상 필요가 있다고 인정할 때에 명하는 행정청의 재량행위이므로 여기에는 자동차운송사업자의 신청에 의한 사업의 면허와 사업계획변경인가에 관한 자동차운수사업법 제4조, 제6조 제1항, 제13조등의 규정은 적용될 수 없으며( 당원 1986.7.22. 선고 85누4 판결 참조), 한편 경상북도지사의 자동차운송사업자에 대한 사업개선명령의 권한은 자동차운수사업법 제69조 제1항, 같은법시행령 제9조 제1항 제10호의 규정 및 을 제1호증(재위임승인)의 기재에 의하여, 교통부장관의승인을 거쳐 시장, 군수에게 재위임된 사실을 인정할 수 있으므로, 이미 시내버스운송사업면허를 받은 소외 경산버스 주식회사의 기존노선에 대하여 공공복리상 필요에 의하여 그 노선의 연장을 명하는 이 사건 개선명령의 권한은 피고에게 있다 할 것이니 원고의 위 주장은 배척되어야 할 것이었음이 분명하고, 따라서 원심의 위 잘못은 판결결과에 영향이 없어 판결의 파기사유가 되는 위법이라고는 할 수 없으므로 논지는 이유없다. 또한 이 사건 개선명령은 그 형식에 있어서는 사업개선명령의 방법을 취하였으나, 자동차운수사업법 제25조 소정의 사업개선명령의 범주에 속하는 것이 아니라 같은 법 제4조, 시행규칙 제10조 소정의 면허의 변경에 해당하므로 변경면허에 관한 자동차운수사업법 관계 규정에 따라 적어도 신청인은 사업면허신청서를 제출하여야 하고 관할 관청은 그 면허기준에 대한 심사를 하여야 함에도 이를 결한 이 사건 개선명령은 중대하고도 명백한 하자가 있어 당연무효라는 주장은 원고가 상고심에 이르러 비로소 주장하는 새로운 사실이고, 원심에서 주장한 바 없었음이 명백하므로 원심판결에 대한 적법한 상고이유가 될 수 없어, 이점에 관한 논지도 이유없다. 4. 그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 김주한(재판장) 최재호 윤관 김용준