먼저, 토지보상법 제68조제1항 및 제2항에서는 사업시행자가 토지등에 대한 보상액을 산정하려는 경우 감정평가법인등 3인(같은 조 제2항에 따라 시·도지사와 토지소유자가 모두 감정평가법인등을 추천하지 아니하거나 시·도지사 또는 토지소유자 어느 한쪽이 감정평가법인등을 추천하지 아니하는 경우에는 2인)을 선정하여 평가를 의뢰하도록 하고 있고, 이 경우 해당 토지를 관할하는 시·도지사와 토지소유자가 각 1인씩 추천한 감정평가법인등을 포함하여 선정하도록 하고 있으며, 같은 법 시행령 제28조에서는 시·도지사와 토지소유자가 감정평가법인등을 추천하는 경우에 지켜야 할 사항을 정하고 있을 뿐, 토지보상법령에서는 보상액 산정을 위한 감정평가법인등의 선정 기준을 별도로 규정하고 있지 않습니다.
그런데, 「행정기본법」 제8조(법치행정의 원칙)에 따르면 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우와 그 밖에 국민생활에 중요한 영향을 미치는 경우에는 법률에 근거하여야 하는데, 감정평가법인등의 업무범위를 제한하기 위해서는 법률에 명시적으로 규정된 경우에만 가능하고 법령상 근거 없이 이를 유추적용하거나 확대해석하는 것은 허용되지 않는바, 해당 감정평가법인등이 토지조서와 물건조서의 작성 업무를 수행하였다는 이유만으로 법령의 명시적인 근거 없이 해당 토지와 물건에 대한 보상액 산정을 위한 감정평가 업무를 할 수 없다고 보기는 어렵습니다.
한편, 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」(이하 “감정평가법”이라 함) 제25조제2항에서는 감정평가법인등은 자기 또는 친족 소유, 그 밖에 불공정하게 업무를 수행할 우려가 있다고 인정되는 토지등에 대해서는 그 업무를 수행해서는 안 된다고 규정하고 있는바, 토지보상법 제14조에 따른 토지조서 및 물건조서 작성 업무를 수행한 감정평가법인등이 같은 법 제68조에 따라 보상액 산정을 위한 감정평가 업무를 수행할 경우 ‘조서를 작성한 주체’와 ‘조서가 제대로 작성되었는지를 평가해야 하는 주체’가 동일하게 되어 보상액 평가 업무를 불공정하게 수행할 우려가 있으므로 그 업무 수행이 제한된다는 의견이 있습니다.
그러나, 토지보상법 제68조에 따른 보상액 산정을 위한 감정평가 업무는 토지등의 경제적 가치를 판정하여 그 결과를 가액으로 표시하는 업무1)1) 감정평가법 제2조제2호 참조
이고, 토지보상법 제14조에 따른 토지조서 및 물건조서의 작성 업무는 토지등의 위치, 면적, 권리관계 등 객관적인 현황 및 사실관계를 확정하는 업무로2)2) 법제처 2010. 3. 26. 회신 10-0029 해석례 참조
, 이는 감정평가의 전제일 뿐 그 자체로 가치를 판정하는 행위가 아니므로 동일 주체가 수행하더라도 불공정하게 업무를 수행할 우려가 있다고 보기 어렵고, 감정평가법 제3조 등에서는 감정평가의 공정성과 합리성을 보장하기 위한 원칙과 기준을 별도로 정하고 있는바, 토지조서 및 물건조서의 작성 업무를 수행한 감정평가업자등이 그 토지 및 물건에 대하여 보상액 산정을 위한 감정평가 업무를 수행하는 것만으로 불공정하게 업무를 수행할 우려가 있어 업무 수행이 제한된다고 단정하기는 어려우므로, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
아울러, 토지보상법 제68조제1항에는 토지등에 대한 보상액을 산정하려는 경우 사업시행자는 복수의 감정평가법인등을 선정하여 평가를 의뢰하되, 토지소유자가 추천한 감정평가법인등을 포함하도록 하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제16조제6항에 따르면 보상액의 산정은 각 감정평가법인등이 평가한 평가액의 산술평균치를 기준으로 하고 있는바, 같은 법 제14조에 따른 토지조서 및 물건조서의 작성 업무를 수행한 감정평가법인등이 그 토지 및 물건에 대한 보상액 산정을 위한 감정평가법인등으로 선정되었다 하더라도, 해당 감정평가법인등의 평가가 전체 보상액 산정에 절대적 영향력을 미친다고 할 수는 없다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서, 토지보상법 제14조에 따른 토지조서 및 물건조서 작성 업무를 수행한 감정평가법인등은 그 토지 및 물건에 대한 같은 법 제68조에 따른 보상액 산정을 위한 감정평가 업무를 수행할 수 있습니다.
<관계 법령>
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률
제14조(토지조서 및 물건조서의 작성) ① 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 제20조에 따른 사업인정 전에 협의에 의한 토지등의 취득 또는 사용이 필요할 때에는 토지조서와 물건조서를 작성하여 서명 또는 날인을 하고 토지소유자와 관계인의 서명 또는 날인을 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 이 경우 사업시행자는 해당 토지조서와 물건조서에 그 사유를 적어야 한다.
1. 토지소유자 및 관계인이 정당한 사유 없이 서명 또는 날인을 거부하는 경우
2. 토지소유자 및 관계인을 알 수 없거나 그 주소·거소를 알 수 없는 등의 사유로 서명 또는 날인을 받을 수 없는 경우
② 토지와 물건의 소재지, 토지소유자 및 관계인 등 토지조서 및 물건조서의 기재사항과 그 작성에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제68조(보상액의 산정) ① 사업시행자는 토지등에 대한 보상액을 산정하려는 경우에는 감정평가법인등 3인(제2항에 따라 시·도지사와 토지소유자가 모두 감정평가법인등을 추천하지 아니하거나 시·도지사 또는 토지소유자 어느 한쪽이 감정평가법인등을 추천하지 아니하는 경우에는 2인)을 선정하여 토지등의 평가를 의뢰하여야 한다. 다만, 사업시행자가 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 직접 보상액을 산정할 수 있을 때에는 그러하지 아니하다.
② 제1항 본문에 따라 사업시행자가 감정평가법인등을 선정할 때 해당 토지를 관할하는 시·도지사와 토지소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 감정평가법인등을 각 1인씩 추천할 수 있다. 이 경우 사업시행자는 추천된 감정평가법인등을 포함하여 선정하여야 한다.
③ 제1항 및 제2항에 따른 평가 의뢰의 절차 및 방법, 보상액의 산정기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다.
감정평가 및 감정평가사에 관한 법률
제3조(기준) ①·② (생 략)
③ 감정평가의 공정성과 합리성을 보장하기 위하여 감정평가법인등(소속 감정평가사를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)이 준수하여야 할 원칙과 기준은 국토교통부령으로 정한다.
④ ∼ ⑥ (생 략)
제25조(성실의무 등) ① 감정평가법인등(감정평가법인 또는 감정평가사사무소의 소속 감정평가사를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)은 제10조에 따른 업무를 하는 경우 품위를 유지하여야 하고, 신의와 성실로써 공정하게 하여야 하며, 고의 또는 중대한 과실로 업무를 잘못하여서는 아니 된다.
② 감정평가법인등은 자기 또는 친족 소유, 그 밖에 불공정하게 제10조에 따른 업무를 수행할 우려가 있다고 인정되는 토지등에 대해서는 그 업무를 수행하여서는 아니 된다.
③ ∼ ⑥ (생 략)
감정평가에 관한 규칙
제3조(감정평가법인등의 의무) 감정평가법인등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 감정평가를 해서는 안 된다.
1. 자신의 능력으로 업무수행이 불가능하거나 매우 곤란한 경우
2. 이해관계 등의 이유로 자기가 감정평가하는 것이 타당하지 않다고 인정되는 경우