가. 질의 가에 대해
법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 합니다.1)1) 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조
먼저 「주택법」 제21조제1항제2호에 따르면 주택건설사업계획승인을 받으려는 자는 주택건설대지의 소유권을 확보하지 못한 경우 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보해야 하는바, 이 사안 규정에서 주택건설사업계획승인을 받으려는 자로 하여금 토지사용 승낙서 등 각 서류를 제출하도록 한 취지는 해당 서류를 통하여 주택건설대지의 사용권원 확보 여부를 확인하기 위한 것으로2)2) 2024. 6. 19. 국토교통부령 제1346호로 일부개정된 주택법 시행규칙 개정이유 및 주요내용 참조
, 토지사용 승낙서와 그 밖의 토지사용권원증명서류의 제출 목적이 동일하다는 점에서, 토지사용권원증명서류의 범위에는 이 사안 규정에 따른 토지사용 승낙서가 포함된다고 보는 것이 타당합니다.
그리고 이 사안 규정의 괄호 부분은 신도시 등 대규모 택지개발예정지구에서 주택건설사업을 추진할 때에는 토지사용 승낙서가 아닌 다른 토지사용권원증명서류를 제출하는 경우에도 주택건설사업계획승인을 신청할 수 있게 함으로써 주택건설사업의 원활한 추진과 주택의 조기 공급을 도모하기 위하여 마련된 규정인바,3)3) 1989. 11. 13. 건설부령 제458호로 일부개정된 주택건설촉진법시행규칙 개정이유 및 주요골자 참조
해당 부분은 택지개발예정지구에서의 주택건설사업 추진 시 제출서류의 요건을 완화하려는 취지의 규정일 뿐 토지사용 승낙서의 제출을 허용하지 않으려는 취지의 규정으로는 보기 어렵습니다.
아울러 만약 토지사용권원증명서류의 범위에 토지사용 승낙서는 포함되지 않는다고 본다면, 이 사안 규정 괄호 부분의 요건에 해당하는 경우에는 주택건설사업계획승인을 신청하는 자가 토지사용 승낙서를 제출한 경우에도 다른 토지사용권원증명서류를 추가로 제출해야만 하는바, 이는 토지의 사용권원 확보를 증명할 수 있는 서류의 범위를 넓혀 택지개발예정지구에서의 주택건설사업을 보다 신속하고 원활하게 추진할 수 있게 하려 한 입법취지에 부합하지 않는다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 토지사용권원증명서류의 범위에는 이 사안 규정에 따른 토지사용 승낙서가 포함될 수 있습니다.
※ 법령정비 권고사항
이 사안 규정 괄호 부분에 따른 “권원을 증명할 수 있는 서류”의 범위가 명확하게 드러나도록 주택법령을 정비할 필요가 있습니다.
나. 질의 나에 대해
먼저 이 사안 규정 괄호 부분에 따른 “택지로 개발·분양하기로 예정된 토지”가 택지 분양을 위한 공고가 실시되기 전까지의 토지만을 의미하는지에 대해서는 명시적으로 규정된 바가 없는데, 일반적으로 택지의 개발·분양은 「택지개발촉진법」 등 관계 법령에 따른 택지개발계획 등이 수립·승인되면 그에 따라 택지 분양을 위한 공고를 실시한 후 경쟁 또는 추첨 등의 방법으로 분양대상자를 선정하여 분양계약을 체결하는 절차로 이루어지는바, 단지 택지 분양을 위한 공고가 실시된 것만으로는 택지 개발·분양 절차가 완료되었다고 볼 수 없을 것입니다.
그리고 이 사안 규정의 괄호 부분은 신도시 등 대규모 택지개발예정지구에서의 주택건설사업계획승인을 신청할 때 주택건설대지의 사용권원 확보를 증명할 수 있는 서류의 범위를 확대함으로써 주택건설사업의 원활한 추진과 주택의 조기 공급을 도모하기 위해 마련된 규정인바,4)4) 1989. 11. 13. 건설부령 제458호로 일부개정된 주택건설촉진법시행규칙 개정이유 및 주요골자 참조
택지 개발·분양 절차가 완료되기 전 주택건설사업계획승인을 신청할 때에는 해당 규정에 따라 제출서류의 요건을 완화함으로써 택지개발예정지구의 주택건설사업이 신속하고 원활하게 추진될 수 있도록 하는 것이 입법취지에 부합하는 해석입니다.
아울러 택지 분양을 위한 공고가 실시된 이후에야 비로소 분양대상자가 선정되고 분양계약을 체결하여 주택건설사업계획승인을 신청하는 경우가 일반적이라고 할 것인바, 이 사안 규정 괄호 부분에 따른 “택지로 개발·분양하기로 예정된 토지”를 관계 법령에 따라 택지개발계획 등이 수립된 이후 택지 분양을 위한 공고가 실시되기 전까지의 토지만으로 제한적으로 해석하는 경우에는 실제로 해당 규정을 적용할 수 있는 경우가 극히 드물게 되어 입법 실익이 현저히 낮아질 우려가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안 규정 괄호 부분에 따른 “택지로 개발·분양하기로 예정된 토지”는 관계 법령에 따라 택지개발계획 등이 수립된 이후 택지 분양을 위한 공고가 실시되기 전까지의 토지만을 의미하는 것은 아닙니다.
주택법
제15조(사업계획의 승인) ① 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 다음 각 호의 사업계획승인권자(이하 “사업계획승인권자”라 한다. 국가 및 한국토지주택공사가 시행하는 경우와 대통령령으로 정하는 경우에는 국토교통부장관을 말하며, 이하 이 조, 제16조부터 제19조까지 및 제21조에서 같다)에게 사업계획승인을 받아야 한다. 다만, 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만제곱미터 이상인 경우: 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 한다) 또는 「지방자치법」 제198조에 따라 서울특별시·광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 “대도시”라 한다)의 시장
2. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만제곱미터 미만인 경우: 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수
② 제1항에 따라 사업계획승인을 받으려는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 그 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사 설계도서 등 대통령령으로 정하는 서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출하여야 한다.
③ ∼ ⑥ (생 략)
주택법 시행령
제27조(사업계획의 승인) ① ∼ ⑤ (생 략)
⑥ 법 제15조제2항에서 “주택과 그 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사 설계도서 등 대통령령으로 정하는 서류”란 다음 각 호의 구분에 따른 서류를 말한다.
1. 주택건설사업계획 승인신청의 경우: 다음 각 목의 서류. 다만, 제29조에 따른 표본설계도서에 따라 사업계획승인을 신청하는 경우에는 라목의 서류는 제외한다.
가. ∼ 차. (생 략)
카. 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 서류
2. (생 략)
주택법 시행규칙
제12조(사업계획의 승인신청 등) ① ∼ ③ (생 략)
④ 영 제27조제6항제1호카목에서 “국토교통부령으로 정하는 서류”란 다음 각 호의 서류를 말한다.
1. (생 략)
2. 사업주체가 토지의 소유권을 확보하지 못한 경우에는 토지사용 승낙서(「택지개발촉진법」 등 관계 법령에 따라 택지로 개발·분양하기로 예정된 토지에 대하여 해당 토지를 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우에는 그 권원을 증명할 수 있는 서류를 말한다). 다만, 사업주체가 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제외한다.
가. 국가
나. 지방자치단체
다. 「한국토지주택공사법」에 따른 한국토지주택공사(이하 “한국토지주택공사”라 한다)
라. 「지방공기업법」 제49조에 따라 주택건설사업을 목적으로 설립된 지방공사(이하 “지방공사”라 한다)
마. 「민간임대주택에 관한 특별법」 제20조제1항에 따라 지정을 받은 임대사업자
3. ∼ 7. (생 략)
⑤ ∼ ⑩ (생 략)
<관계 법령>