가. 질의 가에 대해 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 할 것입니다1)1) 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조. 먼저 「산업안전보건법」 제2조제4호에서는 “사업주”란 “근로자를 사용하여 사업을 하는 자”를 말한다고만 규정하여 사업주에 국가기관이 포함되는지에 대해서는 명확히 규정하고 있지 않고, 같은 법 제161조제1항에서는 사업주가 ‘같은 법 제58조제1항을 위반하여 도급한 경우’(제1호) 등에 해당하는 경우 과징금을 부과·징수할 수 있다고 규정하고 있어, 국가기관에 과징금을 부과할 수 있는지에 대한 명시적인 규정을 두고 있지 않습니다. 그런데 법령등에 따른 의무를 위반한 자에 대하여 그 위반행위에 대한 제재로서 행정청이 부과하는 금전적 제재인 과징금2)2) 「행정기본법」 제28조 참조과 관련하여, 국가가 과징금 부과·징수의 주체인 경우 그 자신을 상대로 과징금 부과권을 행사하는 것은 모순되는 점3)3) 부산지방법원 2021. 3. 15.자 2020라2431 결정례, 법제처 2022. 12. 27. 회신 22-1001 해석례, 법무부 질서위반행위규제법 해설집(2022) p.39 ~ 40, 321 ~ 322 참조, 국가기관에 대한 제재로서 과징금을 부과하는 경우에도 결과적으로 세금을 통하여 그 의무가 면제되는 불합리한 결과가 발생하게 되므로, 사업주에 대한 금전적 제재를 통해 법 위반행위를 억제하고 근로자의 안전과 보건을 보호하려는 「산업안전보건법」의 입법목적 달성을 위한 실질적인 조치로 보기 어려운 점4)4) 법제처 2025. 12. 17. 회신 25-0765 해석례 참조을 고려하면, 국가기관에 대한 과징금 부과는 명시적 근거가 없다면 원칙적으로 할 수 없다고 보는 것이 타당합니다. 또한 「산업안전보건법」과 달리 「개인정보 보호법」 제2조제5호에서는 “개인정보처리자”를 스스로 또는 다른 사람을 통하여 개인정보를 처리하는 공공기관, 법인, 단체 및 개인 등을 말한다고 정의하면서, 같은 조 제6호에서는 공공기관을 중앙행정기관 및 그 소속 기관, 지방자치단체 등을 말한다(가목)고 규정하여, 개인정보처리자에 국가기관이 포함됨을 명확히 규정하고 있고, 같은 법 제64조의2에서 개인정보보호위원회는 같은 법 제15조제1항 등을 위반하여 개인정보를 처리한 경우(제1호) 등 개인정보 안전조치 의무 위반에 해당하면 개인정보처리자에게 과징금을 부과할 수 있다고 규정하고 있어, 국가기관이 과징금 부과 대상에 해당함을 명확히 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 「산업안전보건법」에서 국가기관에 과징금을 부과할 수 있는 명시적 규정을 두고 있다고 보기는 어렵습니다. 아울러 국가기관이 유해작업 도급금지 의무 등을 위반한 경우 「산업안전보건법」 제161조제1항에 따라 과징금을 부과하지 않더라도 기관 간 업무협의, 상급기관의 지시 및 직무감독, 감사 등 내부적인 조치를 통해서도 과징금 부과처분의 행정목적을 달성할 수 있다는 점5)5) 부산지방법원 2021. 3. 15.자 2020라2431 결정례, 법제처 2025. 12. 17. 회신 25-0765 해석례 참조도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다. 따라서 국가기관이 유해작업 도급금지 의무 등을 위반한 경우 「산업안전보건법」 제161조제1항에 따라 과징금을 부과할 수 없습니다.※ 법령정비 권고사항 「산업안전보건법」상 국가기관을 과징금 부과 대상에 포함할지 여부를 정책적으로 판단하여 같은 법에 명확히 규정할 필요가 있습니다. 나. 질의 나에 대해 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 할 것입니다6)6) 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조. 먼저 「산업안전보건법」 제2조제4호에서는 “사업주”란 “근로자를 사용하여 사업을 하는 자”를 말한다고만 규정하여 사업주에 지방자치단체가 포함되는지에 대해서는 명확히 규정하고 있지 않고, 같은 법 제161조제1항에서는 사업주가 ‘같은 법 제58조제1항을 위반하여 도급한 경우’(제1호) 등에 해당하는 경우 과징금을 부과·징수할 수 있다고 규정하고 있어, 지방자치단체에 과징금을 부과할 수 있는지에 대한 명시적인 규정을 두고 있지 않습니다. 그런데 지방자치단체의 의무위반에 대한 제재로서 과징금을 부과하는 경우 결과적으로 세금을 통하여 그 의무가 면제되는 불합리한 결과가 발생하게 되는바, 사업주에 대한 금전적 제재를 통해 법 위반행위를 억제하고 근로자의 안전과 보건을 보호하려는 「산업안전보건법」의 입법목적 달성을 위한 실질적인 조치로 보기 어려운 점7)7) 법제처 2025. 12. 17. 회신 25-0765 해석례 참조, 행정기관 간 업무협의, 감사, 보조금 제한 등 지방자치단체에 대한 행정·재정적 조치를 통해서도 과징금 부과처분의 행정목적을 달성할 수 있는 점을 고려하면, 지방자치단체에 대한 과징금 부과는 명시적 근거가 없다면 원칙적으로 할 수 없다고 보는 것이 타당합니다. 또한 「산업안전보건법」과 달리 「개인정보 보호법」 제2조제5호에서는 “개인정보처리자”를 스스로 또는 다른 사람을 통하여 개인정보를 처리하는 공공기관, 법인, 단체 및 개인 등을 말한다고 정의하면서, 같은 조 제6호에서는 공공기관을 중앙행정기관 및 그 소속 기관, 지방자치단체 등을 말한다(가목)고 규정하여, 개인정보처리자에 지방자치단체가 포함됨을 명확히 규정하고 있고, 같은 법 제64조의2에서 개인정보보호위원회는 같은 법 제15조제1항 등을 위반하여 개인정보를 처리한 경우(제1호) 등 개인정보 안전조치 의무 위반에 해당하면 개인정보처리자에게 과징금을 부과할 수 있다고 규정하고 있어, 지방자치단체가 과징금 부과 대상에 해당함을 명확히 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 「산업안전보건법」에서 지방자치단체에 과징금을 부과할 수 있는 명시적 규정을 두고 있다고 보기는 어렵습니다. 한편 독자적 법인격이 인정될 수 없는 국가기관8)8) 법무부 질서위반행위규제법 해설집(2022) p.39 ~ 40, 321 ~ 322 참조과 달리 지방자치단체는 「지방자치법」 제3조제1항에 따른 법인이므로, 독자적 법인격이 인정되는 사업주로서 유해작업 도급금지 의무 등을 위반한 경우 과징금을 부과할 수 있다는 의견이 있으나, 공공업무를 수행하는 국가기관과 지방자치단체 중 국가기관만 과징금 부과가 면제되는 것은 형평에 어긋나는 점, 과징금은 「산업안전보건법」상 의무 위반에 대한 금전적 제재를 통해 산업재해를 예방하고 국민안전을 확보하려는 목적에서 부과되는데, 지방자치단체에 과징금을 부과하는 경우 결과적으로 세금을 통하여 그 의무가 면제되므로 금전적 제재 효과가 상쇄될 수 있다는 점을 고려하면, 그러한 의견은 타당하지 않습니다. 따라서 지방자치단체가 유해작업 도급금지 의무 등을 위반한 경우 「산업안전보건법」 제161조제1항에 따라 과징금을 부과할 수 없습니다.※ 법령정비 권고사항 「산업안전보건법」상 지방자치단체를 과징금 부과 대상에 포함할지 여부를 정책적으로 판단하여 같은 법에 명확히 규정할 필요가 있습니다. 산업안전보건법제161조(도급금지 등 의무위반에 따른 과징금 부과) ① 고용노동부장관은 사업주가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 10억원 이하의 과징금을 부과·징수할 수 있다. 1. 제58조제1항을 위반하여 도급한 경우 2. 제58조제2항제2호 또는 제59조제1항을 위반하여 승인을 받지 아니하고 도급한 경우 3. 제60조를 위반하여 승인을 받아 도급받은 작업을 재하도급한 경우 ② 고용노동부장관은 제1항에 따른 과징금을 부과하는 경우에는 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다. 1. 도급 금액, 기간 및 횟수 등 2. 관계수급인 근로자의 산업재해 예방에 필요한 조치 이행을 위한 노력의 정도 3. 산업재해 발생 여부 ③ ～ ⑤ (생 략)<관계 법령>