법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 할 것입니다1)1) 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조
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먼저 「폐기물관리법」 제2조제3호에서는 “사업장폐기물”이란 「대기환경보전법」 등에 따라 배출시설을 설치·운영하는 사업장 등에서 발생하는 폐기물을 말한다고 규정하고 있고, 「폐기물관리법」 제17조제1항에서는 사업장폐기물을 배출하는 사업자가 준수하여야 하는 의무(제1항)와 사업장폐기물의 종류 및 발생량 등의 신고(제2항)를 규정하고 있는바, 폐기물관리법령에서는 “폐기물을 발생”시키는 사업장의 사업자 단위로 사업장폐기물 관련 규제를 적용하고 있습니다.
그런데 일반적으로 사업자란 ‘사업장에서 사업을 경영하는 사람’2)2) 국립국어원 표준국어대사전 참조
을 의미하고, 사업장폐기물배출자는 폐기물의 발생을 전제로 자신의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자를 말한다3)3) 대법원 2022. 6. 30. 선고 2022두38182 판결례 참조
고 할 것인바, 개별 사업자에게 사업장을 임대한 건물의 소유자등은 사업장으로 사용되는 건물 등의 장소를 제공할 뿐 실질적인 폐기물 발생의 원인이 되는 사업활동을 하지 않으므로, 폐기물관리법령에서 명시적으로 소유자등이 폐기물을 ‘공동으로’ 또는 ‘총괄하여’ 처리하도록 하는 규정이 없는 한, 소유자등을 「폐기물관리법」 제17조제2항에 따라 신고해야 하는 사업장폐기물배출자로 보기는 어렵습니다.
그리고 「폐기물관리법」은 폐기물을 사업장폐기물(제2조제3호)과 ‘사업장폐기물 외의 폐기물’인 생활폐기물(제2조제2호)로 구분하여 정의하고 있고, 생활폐기물의 경우 특별자치시장 등에게 처리 의무를 부과(제14조제1항)하고 있는 한편, 사업장폐기물의 경우 해당 폐기물을 배출하는 사업자에게 지정폐기물 여부 확인(제17조제1항제1호), 폐기물 처리 기준·방법 등에 적합한 처리(제17조제1항제1호의2) 등의 의무를 부과하면서, 사업장에서 발생하는 폐기물을 스스로 처리하거나 폐기물처리업의 허가를 받은 자 등에게 위탁하여 처리(제18조제1항)하도록 규정하고 있는바, 폐기물의 종류에 따라 처리 주체 및 방법 등을 달리 규정하고 있습니다.
그렇다면 이 사안과 같이 하나의 건물에 다수의 임차사업자가 있는 경우, 개별 사업자가 배출하는 폐기물의 종류에 따라 처리 주체·방법이 달라질 수 있는데, 하나의 건물에 여러 사업장이 위치한다는 이유만으로 개별 사업자가 배출하는 폐기물의 발생량을 합산하여 소유자등에게 「폐기물관리법」 제17조제2항에 따른 신고 의무를 부과하는 것은 폐기물관리법령의 체계에도 부합하지 않습니다.
또한 「폐기물관리법 시행규칙」 별지 제6호서식의 사업장폐기물배출자 신고서에서는 신고인란에 “상호(명칭)”, “사업자등록번호” 등을, 폐기물 배출 사업장 현황란에 “업종”, “주 원료명 및 사용량”, “주 생산품명 및 생산량”, “제조공정”을 각각 기재하도록 하고, 이어서 사업장폐기물의 배출 및 처리 계획을 기재하도록 하고 있어, 사업장폐기물 배출에 관한 사항뿐만 아니라 생산·제조공정 등 해당 폐기물을 배출하는 사업의 내용에 관한 사항도 사업장폐기물배출자 신고서에 기재하도록 하고 있는바, 이는 실제 사업을 영위하는 사업자를 사업장폐기물배출자로 보아 신고하도록 한 것으로 해석하는 것이 합리적입니다.
아울러 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다고 할 것인데4)4) 대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조
, 「폐기물관리법」 제68조제1항제1호의4에서는 같은 법 제17조제2항을 위반하여 신고를 하지 아니하거나 거짓으로 신고를 한 자에게 과태료를 부과하도록 규정하고 있는바, 폐기물을 1일 평균 300킬로그램 이상 배출하는 건물의 소유자등이 같은 법 제17조제2항에 따라 신고해야 한다고 해석하는 것은 명시적인 규정이나 합리적인 근거 없이 규제의 범위 및 처벌 대상을 확대하는 해석으로서 타당하지 않다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 다수의 임차사업자가 있는 건물로서 폐기물을 1일 평균 300킬로그램 이상 배출하는 건물의 소유자등은 「폐기물관리법」 제17조제2항에 따라 신고해야 하는 사업장폐기물배출자에 해당하지 않습니다.
폐기물관리법
제17조(사업장폐기물배출자의 의무 등) ① (생 략)
②기후에너지환경부령으로 정하는 사업장폐기물배출자는 사업장폐기물의 종류와 발생량 등을 기후에너지환경부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 기후에너지환경부령으로 정하는 사항을 변경할 때에도 또한 같다.
③ 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장은 제2항에 따른 신고 또는 변경신고를 받은 날부터 20일 이내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 한다.
④·⑤ (생 략)
폐기물관리법 시행규칙
제18조(사업장폐기물배출자의 신고) ① 법 제17조제2항에서 “기후에너지환경부령으로 정하는 사업장폐기물배출자”란 지정폐기물 외의 사업장폐기물[생활폐기물로 만든 중간가공 폐기물 외의 중간가공 폐기물, 폐지, 고철(비철금속을 포함한다. 이하 같다), 왕겨 및 쌀겨는 제외한다. 이하 이 조에서 같다]을 배출하는 자로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.
1. 「대기환경보전법」·「물환경보전법」 또는 「소음·진동관리법」에 따른 배출시설(이하 “배출시설”이라 한다)을 설치·운영하는 자로서 폐기물을 1일 평균 100킬로그램 이상 배출하는 자
2. 영 제2조제1호부터 제5호까지의 시설을 설치·운영하는 자로서 폐기물을 1일 평균 100킬로그램 이상 배출하는 자
3. 폐기물을 1일 평균 300킬로그램 이상 배출하는 자
4. 영 제2조제8호의 건설공사 및 영 제2조제9호의 일련의 공사 또는 작업 등으로 인하여 폐기물을 5톤 이상 배출하는 자(공사의 경우에는 발주자로부터 최초로 공사의 전부를 도급받은 자를 포함한다)
5. 사업장폐기물 공동처리 운영기구의 대표자(제21조제1항제7호 및 제8호에 해당하는 자는 제외한다)
② ～ ⑤ (생 략)
<관계 법령>