먼저 보조금법 제3조제1항에서는 보조금 예산의 관리에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 같은 법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있고, 같은 법 제35조제3항 및 같은 법 시행령 제16조에서는 국가예산으로 교부된 보조금으로 취득한 재산이 그 교부 목적과 다른 용도로 사용되거나 양도·교환·대여 또는 담보 제공되는 것을 막음으로써 보조사업에 대한 국가의 적정한 관리와 보조금의 실효성을 지속적으로 확보하기 위한 취지1)1) 대법원 2004. 10. 28. 선고 2004다5556 판결례 참조
에서, 보조사업자 등이 보조금으로 취득한 중요재산을 중앙관서의 장의 승인 또는 협의 없이 보조금 교부 목적에 위배되는 용도로 사용할 수 없도록 규정하고 있는바, 이는 재정 규율에 관한 강행규정으로서 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 문언과 그 취지에 맞게 엄격히 해석해야 합니다.
그런데 인구감소지역법 제4조제1항에서는 같은 법이 인구감소지역에 대한 특례에 관하여 다른 법률에 우선 적용하도록 규정하고 있는바, 인구감소지역법 제27조제2항에 따라 지방자치단체가 노후·유휴시설의 범위를 확대하려는 경우 보조금법에 따른 중요재산 처분 제한 등의 규정의 적용이 배제되는지 검토할 필요가 있습니다.
우선 인구감소지역법 제24조제3항, 같은 법 제25조제1항 후단 및 같은 조 제2항에서 ‘「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고’ 등 명시적으로 다른 법률의 적용을 배제하는 규정을 두고 있는 것과 달리, 인구감소지역법 제27조제2항에서는 지방자치단체가 노후·유휴시설의 활용범위를 확대할 수 있도록 하면서 활용범위 및 절차 등을 조례로 정할 수 있도록 규정하여, 지방자치단체의 노후·유휴시설 활용에 대한 권한을 부여했을 뿐 보조금법에 따른 중요재산의 처분 제한이나 절차적 통제를 배제하는 명문의 규정을 두고 있지 않습니다.
또한 인구감소지역법 제27조는 ‘지역 내 노후·유휴시설을 활성화’하는 것을 목적으로 하고, 보조금법 제35조 및 같은 법 시행령 제16조는 ‘국가 재정의 건전성 확보’를 목적으로 하는바, 두 법률의 입법목적과 보호법익이 서로 다르므로, 지방자치단체는 인구감소지역법 제27조제2항에 따라 노후·유휴시설의 활용범위를 확대할 수 있되, 그 실행 단계에서 보조금법 시행령 제16조제3호에 따른 협의를 함으로써 두 법익을 모두 충족시킬 필요가 있습니다.
나아가 만약 인구감소지역법 제27조제2항에 따른 노후·유휴시설에 대한 활용범위 확대 등을 규정한 조례만으로 보조금법상 중앙관서의 장과의 협의가 면제된다고 해석한다면, 지방자치단체가 국고보조를 받아 설치한 시설을 단기간 내에 전혀 다른 용도로 사용하더라도 중앙정부가 이를 통제할 수단이 없게 되는바, 이는 보조금법을 통해 유지·관리되는 국가 보조금 관리 체계의 근간을 훼손하는 결과를 초래할 수 있다는 점에서 타당하지 않습니다.
이러한 점을 종합하면, 인구감소지역법 제27조제2항이 보조금법 제3조제1항에 따른 ‘다른 법률에서 특별한 규정’에 해당한다고 보기 어려우며2)2) 법제처 2019. 4. 3. 회신 18-0808 해석례 참조
, 이를 근거로 보조금법 적용이 배제된다고 볼 수 없으므로, 인구감소지역법 제27조제2항에 따라 지방자치단체가 조례로 노후·유휴시설의 활용범위 확대 등에 대한 사항을 정하였다 하더라도, 국고 보조금이 투입된 시설의 용도를 변경하기 위해서는 보조금법이 정한 절차를 별도로 준수하여야 합니다.
그리고 보조금법 시행령 제16조제2호에서는 “보조금의 교부 목적과 해당 재산의 내용연수를 고려하여 중앙관서의 장이 정하는 기간이 지난 경우” 중앙관서의 장의 승인을 받지 않고 재산 처분을 할 수 있도록 규정하고 있는바, 이는 중앙관서의 장이 보조금의 교부 목적을 고려하여 ‘처분제한기간’을 정하고 그 기간이 지난 재산은 승인 없이 처분할 수 있으나, 처분제한기간 내에 있는 재산은 ‘교부목적’에 맞게 사용하여야 하는 것으로 보아야 합니다.
이어서 보조금법 시행령 제16조제3호 본문에서는 지방자치단체가 보조금으로 취득한 재산인 경우에는 자율적으로 처분할 수 있도록 하면서 단서에서 “제2호에 따른 기간이 지나지 아니한 재산을 처분하려는 경우에는 중앙관서의 장과 협의한 경우”라고 규정한 것은, ‘처분제한기간’ 내에는 지방자치단체가 중앙관서의 장과 협의 없이 재산 처분을 할 수 없도록 제한을 두고 있는 것인바, 활용범위를 확대하려는 시설이 ‘처분제한기간’ 내에 있는 한 보조금법 시행령 제16조제3호 단서에 따라 협의하여야 한다고 해석하는 것이 보조금법령의 규정 체계에도 부합합니다.
한편 「공유재산 및 물품 관리법」에서는 ‘처분’을 재산 등의 ‘소유권이 해당 지방자치단체 외의 자에게 이전되는 것’을 말한다고 정의하고 있는바, 보조금법 시행령 제16조제3호 단서의 ‘처분’에는 같은 법 제35조제3항제1호의 “보조금의 교부목적에 위배되는 용도에 사용”이 포함되지 않는다는 의견이 있습니다.
그러나 보조금법령에서는 ‘처분’에 대하여 별도의 정의 규정을 두지 않고 있고, 보조금법 제35조제3항 단서에서는 ‘보조금의 교부목적에 위배되는 용도에 사용’을 포함하여 같은 항 각 호의 행위 모두에 대해 중앙관서의 장의 승인을 받지 않아도 되는 경우를 대통령령으로 정하도록 위임하고 있으며, 같은 법 시행령 제16조제3호 단서에서도 같은 법 제35조제3항제1호부터 제3호까지의 행위를 구분하지 아니한 채 ‘재산을 처분하려는 경우’라고만 규정하고 있는바, 이러한 보조금법령의 규정 체계와 내용을 고려할 때 보조금법 시행령 제16조제3호 단서는 같은 법 제35조제3항제1호부터 제3호까지의 행위 모두에 적용된다고 보는 것이 합리적이라는 점에서, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우, 보조금법 시행령 제16조제3호 단서에 따라 중앙관서의 장과 협의하여야 합니다.
<관계 법령>
인구감소지역 지원 특별법
제4조(다른 법률과의 관계) ① 이 법은 인구감소지역에 대한 지원 및 규제의 특례에 관하여 다른 법률에 우선하여 적용한다. 다만, 다른 법률에서 이 법에 따른 규제에 관한 특례보다 완화되는 규정이 있으면 그 법률에서 정하는 바에 따른다.
② (생 략)
제27조(노후·유휴시설의 정비 및 활용) ① 국가와 지방자치단체는 인구감소지역 내 노후·유휴시설의 상태 등 관리 실태를 주기적으로 점검하여야 한다.
② 지방자치단체는 노후·유휴시설의 복합적인 활용 촉진을 위하여 필요한 지원과 시책을 강구하여야 하며, 노후·유휴시설의 활용을 촉진하기 위하여 그 활용범위를 확대할 수 있다. 이 경우 노후·유휴시설의 범위, 활용범위 및 절차는 조례로 정한다.
보조금 관리에 관한 법률
제3조(다른 법률과의 관계 등) ① 보조금 예산의 편성·집행 등 그 관리에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다.
②·③ (생 략)
제35조(재산 처분의 제한) ①·② (생 략)
③ 보조사업자 또는 간접보조사업자는 해당 보조사업을 완료한 후에도 중앙관서의 장의 승인 없이 중요재산에 대하여 다음 각 호의 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 중앙관서의 장의 승인을 받지 아니하고도 다음 각 호의 행위를 할 수 있다.
1. 보조금의 교부 목적에 위배되는 용도에 사용
2. 양도, 교환, 대여
3. 담보의 제공
④ 중앙관서의 장은 보조사업자 또는 간접보조사업자가 해당 보조사업을 완료한 후에도 중앙관서의 장의 승인 없이 중요재산에 대하여 제3항 각 호의 행위를 한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 전부 또는 일부에 해당하는 금액의 범위에서 반환을 명할 수 있다.
1. 중요재산을 취득하기 위하여 사용된 보조금 또는 간접보조금에 해당하는 금액
2. 중요재산의 효용가치 증가액에 해당하는 금액
3. 중요재산의 양도, 교환, 대여 또는 담보 제공을 통하여 얻은 재산상의 이익에 해당하는 금액
제41조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 처한다.
1.·2. (생 략)
3. 제35조제3항을 위반하여 중앙관서의 장의 승인 없이 중요재산에 대하여 금지된 행위를 한 자
보조금 관리에 관한 법률 시행령
제16조(재산 처분의 제한을 받지 아니하는 경우) 법 제35조제3항 각 호 외의 부분 단서에 따라 중앙관서의 장의 승인을 받지 아니하고 같은 항 각 호의 행위를 할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다.
1. 보조사업자가 법 제18조제2항에 따른 조건에 따라 보조금의 전부에 해당하는 금액을 국가에 반환한 경우
2. 보조금의 교부 목적과 해당 재산의 내용연수(耐用年數)를 고려하여 중앙관서의 장이 정하는 기간이 지난 경우
3. 지방자치단체가 보조금 또는 간접보조금으로 취득한 재산인 경우. 다만, 제2호에 따른 기간이 지나지 아니한 재산을 처분하려는 경우에는 중앙관서의 장과 협의한 경우