도지사가 예산을 수립할 때 자치경찰단 예산에 대해 자치경찰위원회의 심의·의결을 거쳐야 하는지를 판단하기 위해서는 ① 경찰법 제35조제1항 전단이 제주특별법에 따라 설치된 자치경찰단에도 적용되는지 및 ② (경찰법 제35조제1항 전단이 자치경찰단에 적용되지 않는다고 하더라도) 제주특별법 제88조제1항 및 제89조제1항을 근거로 자치경찰단의 예산에 대해 자치경찰위원회의 심의·의결을 거쳐야 하는지를 검토할 필요가 있습니다.
먼저 경찰법 제35조제1항 전단이 제주특별법에 따라 설치된 자치경찰단에도 적용되기 위해서는 문언상 제주특별법에 따라 설치된 자치경찰단의 예산이 같은 항에서 규정하고 있는 “자치경찰사무의 수행에 필요한 예산”에 해당하여야 할 것입니다.
이와 관련하여 “자치경찰사무”에 대해서는 경찰법 제4조제1항과 제주특별법 제90조에서 각각 규정하고 있고, 제주특별법 제88조제1항에서는 같은 법 제90조에 따른 자치경찰사무를 처리하기 위하여 경찰법 제18조에 따라 설치되는 자치경찰위원회 소속으로 자치경찰단을 둔다고 규정하고 있는바, 자치경찰단이 수행하는 자치경찰사무가 경찰법 제35조제1항에서 규정하고 있는 자치경찰사무에 해당하는지를 판단하기 위해서는 양 법령의 연혁과 체계를 살펴봄으로써 경찰법 제4조제1항에 따른 자치경찰사무와 제주특별법 제90조에 따른 자치경찰사무 사이의 관계를 규명할 필요가 있다고 할 것입니다.
우선 경찰법은 경찰의 기본조직 및 직무 범위 등을 규정함을 목적으로 하는 법률로서, 2020년 12월 22일 법률 제17689호로 같은 법을 전부개정하여 2021년 1월 1일 시행하면서 자치경찰제 도입의 법적 근거가 마련되었는데, 그 형태는 이른바 일원화모델의 자치경찰제, 즉 자치경찰사무를 수행하는 조직을 따로 설치하지 않고 경찰사무를 수행하던 기존의 일원적 조직을 유지한 채 조직 내부에서 국가경찰사무와 자치경찰사무를 구분하고, 국가경찰사무에 대해서는 경찰청장의 지휘·감독을, 자치경찰사무에 대하여는 시·도자치경찰위원회의 지휘·감독을 각각 받아 시·도경찰청에서 관할구역의 소관 사무를 관장하도록 하는 것1)1) 2020. 8. 4. 의안번호 제2102684호로 발의(김영배의원)된 경찰법 전부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 국회 행정안전위원회 심사보고서 참조
입니다.
한편 제주특별법은 실질적인 지방자치를 보장하여 선진적인 지방분권모델을 구축하기 위해 자치경찰제를 도입하는 내용 등을 담아 2006년 2월 21일 법률 제7849호로 제정된 법률로서, 2021년에 경찰법에 따른 자치경찰제도가 전국적으로 도입되기 전부터 제주특별법에 따라 제주특별자치도만의 고유한 자치경찰기구인 자치경찰단을 설치하여 제주특별법에 따른 자치경찰사무를 수행하도록 하였고2)2) 2006. 2. 21. 법률 제7849호로 제정된 제주특별법 제정이유 및 주요내용 등 참조
, 2021년에 경찰법으로 자치경찰제도를 도입하면서 제주특별자치도의 자치경찰단을 폐지하려는 논의가 있었으나3)3) 2020. 8. 4. 의안번호 제2102684호로 발의(김영배의원)된 경찰법 전부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 국회 행정안전위원회 심사보고서 참조
, 2006년부터 약 15년 동안 시행되고 있던 자치경찰단의 역할 및 특수성을 고려하여 자치경찰단을 존치하기로 결정되었는바, 제주특별자치도경찰청과 자치경찰단은 모두 제주특별자치도의 자치경찰사무를 수행하는 조직이나, 별도의 조직적 근거를 갖고 있다고 할 것입니다.
또한 이러한 입법 배경에 따라 2021년 이후 제주특별자치도에는 다른 지방자치단체와 달리 ‘제주특별자치도경찰청(경찰청 소속의 행정기관)에 근무하는 경찰(국가공무원)이 수행하는 경찰법 제4조제1항에 따른 자치경찰사무’와 ‘자치경찰단(지방행정기관)에 근무하는 경찰(지방공무원)이 수행하는 제주특별법 제90조에 따른 자치경찰사무’가 병존하게 되었는데, 각각의 자치경찰사무의 내용을 비교해보면, 양 법령에서 공통적으로 ‘주민의 생활안전활동에 관한 사무’, ‘교통법규위반 지도·단속’ 등을 자치경찰사무로 규정하고 있는 반면, ‘통행 허가, 어린이 통학버스의 신고, 긴급자동차의 지정 신청 등 각종 허가 및 신고에 관한 사무’는 경찰법에만, ‘공공시설과 지역행사장 등의 지역경비에 관한 사무’, ‘「사법경찰관리의 직무를 수행할 자와 그 직무범위에 관한 법률」에서 자치경찰공무원의 직무로 규정하고 있는 사법경찰관리의 직무’ 등은 제주특별법에만 각각 자치경찰사무로 규정되어 있는바, 양 법령에 따른 자치경찰사무는 그 사무의 내용과 범위가 동일하지 않습니다.
이처럼 경찰법 제4조제1항에 따른 자치경찰사무와 제주특별법 제90조에 따른 자치경찰사무는 입법 배경, 수행 주체, 법적 근거, 세부 내용 등이 다른바, 자치경찰사무라는 명칭이 같다고 하더라도 양자는 별개의 사무로 보아야 할 것이고, 자치경찰단에서 수행하는 자치경찰사무는 제주특별법 제90조에 따른 자치경찰사무일 뿐, 경찰법 제4조제1항에 따른 자치경찰사무에 해당하는 것으로 보기는 어렵습니다.
아울러 경찰법 제32조제1항에서 경찰청장은 같은 항 각 호의 경우에는 “자치경찰사무를 수행하는 경찰공무원(제주특별자치도의 자치경찰공무원을 포함함)을 직접 지휘·명령할 수 있다”고 규정하여, 같은 법에서 ‘자치경찰사무를 수행하는 경찰공무원’에 ‘자치경찰단 소속 자치경찰공무원’을 포함시키고자 할 때에는 이를 법 문언에 별도로 명시하고 있는 반면, 같은 법 제35조제1항 전단에서는 자치경찰사무의 수행에 필요한 예산은 시·도자치경찰위원회의 심의·의결을 거쳐 시·도지사가 수립한다고만 규정하여, 같은 규정에 따른 자치경찰사무에 자치경찰단에서 수행하는 자치경찰사무를 포함하도록 별도로 명시하고 있지 않은 점까지 함께 고려하면, 같은 규정에 따른 예산 수립 절차가 자치경찰단의 예산에까지 적용된다고 보기는 어렵습니다.
다음으로 제주특별법 제88조제1항 및 제89조제1항을 근거로 자치경찰단의 예산에 대해 자치경찰위원회의 심의·의결을 거쳐야 하는지 여부를 살펴보면, 위 규정들은 2020년 12월 22일 법률 제17689호로 전부개정된 경찰법에 따라 제주특별자치도에도 자치경찰위원회가 설치되면서, 해당 위원회가 ‘경찰법에 따른 자치경찰사무’와 ‘제주특별법에 따른 자치경찰사무’ 모두를 지휘·감독할 수 있도록 하려는 취지4)4) 2020. 12. 29. 법률 제17767호로 일부개정된 제주특별법 개정이유 및 주요내용 참조
로 제주특별법에 규정된 것입니다.
그런데 경찰법에서 시·도자치경찰위원회가 자치경찰사무에 대한 지휘·감독을 한다는 내용을 규정(제28조제3항)하면서, 이와 별도로 자치경찰사무의 수행에 필요한 예산에 대해 시·도자치경찰위원회의 심의·의결을 거쳐야 한다는 내용을 규정(제35조제1항 전단)하고 있는 것과 달리, 제주특별법의 경우 자치경찰단 사무에 대한 자치경찰위원회의 지휘·감독 외에 자치경찰단 예산에 대한 자치경찰위원회의 심의·의결에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않습니다.
또한 제주특별법 제87조제1항에서는 자치경찰5)5) 제주특별법 제88조에 따라 두는 경찰을 말함.
과 자치경찰공무원에 관하여 같은 법에서 규정하지 아니한 사항은 경찰법이 아니라 「지방자치법」과 「지방공무원법」에 따르도록 규정하고 있는바, 「지방자치법」 제142조에서는 지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 지방의회에 제출하여야 하고(제1항), 시·도의회는 예산안을 회계연도 시작 15일 전까지 의결하여야 한다(제2항)고 규정하고 있을 뿐, 예산안에 대한 자치경찰위원회의 심의·의결에 대해서는 규정하고 있지 않으므로, 위 규정들을 종합하면 제주특별법에서 자치경찰단의 자치경찰사무에 대해 자치경찰위원회의 지휘·감독을 받도록 규정하고 있다고 하더라도, 그 규정만으로 예산에 대한 자치경찰위원회의 심의·의결에 관한 별도의 규정 없이 자치경찰단의 예산에 대해 자치경찰위원회의 심의·의결을 거쳐야 한다고 보기는 어렵습니다.
따라서 도지사가 예산을 수립할 때 자치경찰단 예산에 대해 자치경찰위원회의 심의·의결을 거치지 않아도 됩니다.
<관계 법령>
국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률
제4조(경찰의 사무) ① 경찰의 사무는 다음 각 호와 같이 구분한다.
1. 국가경찰사무: 제3조에서 정한 경찰의 임무를 수행하기 위한 사무. 다만, 제2호의 자치경찰사무는 제외한다.
2. 자치경찰사무: 제3조에서 정한 경찰의 임무 범위에서 관할 지역의 생활안전·교통·경비·수사 등에 관한 다음 각 목의 사무
가. ∼ 라. (생 략)
②·③ (생 략)
제35조(예산) ① 자치경찰사무의 수행에 필요한 예산은 시·도자치경찰위원회의 심의·의결을 거쳐 시·도지사가 수립한다. 이 경우 시·도자치경찰위원회는 경찰청장의 의견을 들어야 한다.
②·③ (생 략)
제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법
제88조(자치경찰기구의 설치) ① 제90조에 따른 자치경찰사무를 처리하기 위하여 「국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률」 제18조에 따라 설치되는 제주특별자치도자치경찰위원회(이하 “자치경찰위원회”라 한다) 소속으로 자치경찰단을 둔다.
② (생 략)
제89조(자치경찰단장의 임명) ① 자치경찰단장은 도지사가 임명하며, 자치경찰위원회의 지휘·감독을 받는다.
② ∼ ④ (생 략)
제90조(사무) 자치경찰은 다음 각 호의 사무(이하 “자치경찰사무”라 한다)를 처리한다.
1. ∼ 5. (생 략)
지방자치법
제126조(직속기관) 지방자치단체는 소관 사무의 범위에서 필요하면 대통령령이나 대통령령으로 정하는 범위에서 그 지방자치단체의 조례로 자치경찰기관(제주특별자치도만 해당한다), 소방기관, 교육훈련기관, 보건진료기관, 시험연구기관 및 중소기업지도기관 등을 직속기관으로 설치할 수 있다.