먼저 「행정기본법」 제24조제1항에 따르면 “인허가의제”란 하나의 인허가를 받으면 법률로 정하는 바에 따라 그와 관련된 여러 인허가를 받은 것으로 보는 것을 말하고, 같은 법 제2항에서는 인허가의제를 받으려면 주된 인허가를 신청할 때 관련 인허가에 필요한 서류를 함께 제출하여야 한다고 하고 있는바, 주된 인허가 관할 행정청으로 창구를 단일화하고 절차를 간소화하려는 것이지 인허가의제 관련 법률에 따른 각각의 인허가 요건에 관한 일체의 심사를 배제하려는 것은 아니므로,1)1) 대법원 2015. 7. 9. 선고 2015두39590 판결 참조
의제되는 인허가와 관련된 실체적 요건은 의제되는 인허가를 규율하는 법령에 따라 판단해야 합니다.
「주택법」 제19조제3항에서는 사업계획승인권자가 사업계획을 승인할 때 인허가등에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의하려면 해당 법률에서 정하는 관계 서류를 미리 관계 행정기관의 장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제27조제6항제1호에서는 주택건설사업계획 승인신청 시 제출해야 하는 서류의 하나로 “같은 법 제19조제3항에 따른 협의에 필요한 서류(사목)”를 규정하고 있을 뿐, 같은 법 제21조제1항제1호에 따른 사용권원을 확보한 경우 인허가등이 의제되는 해당 법률에서 정하는 관계 서류 중 일부를 제출하지 않을 수 있다는 명시적인 규정은 두고 있지 않은바, 이 사안과 같이 사업계획의 승인신청 시 산지전용허가의 의제 협의를 위하여 제출해야 하는 서류의 범위는 산지전용허가의 근거 법률인 「산지관리법」에 따라야 한다고 보는 것이 타당합니다.
그리고 「산지관리법」 제14조제4항 및 같은 법 시행규칙 제12조제2항에서는 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장 등에게 협의를 요청하는 경우 원칙적으로 산지 사용·수익권 증명서류 등 산지전용허가 시의 첨부서류를 의무적으로 제출하도록 하면서, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제19조에 따라 토지 등을 수용 또는 사용하는 경우에만 예외적으로 산지 사용·수익권 증명서류 등을 제출하지 않을 수 있도록 규정하고 있을 뿐, 「주택법」에 따른 사업계획승인을 받기 위해 주택건설대지 사용권원 증명서류를 제출하는 경우 산지 사용·수익권 증명서류를 제출하지 않을 수 있다는 예외 규정을 두고 있지 않으므로, 이 사안의 경우 주택건설사업을 시행하려는 자는 사업계획승인권자에게 산지 사용·수익권 증명서류를 별도로 제출해야 한다고 보는 것이 인허가 의제 제도의 취지에 부합하는 해석입니다.
또한, 「주택법」은 쾌적하고 살기 좋은 주거환경 조성에 필요한 주택의 건설·공급 및 주택시장의 관리 등에 관한 사항을 정하는 법률로서(제1조), 같은 법 시행규칙 별지 제9호의2서식의 토지사용 동의서는 주택 건설이라는 목적사업의 시행을 위한 대지의 일반적인 사용에 동의하는 내용을 확인하는 서류에 해당하는 반면, 「산지관리법」은 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함을 목적으로 하는 법률로서(제1조), 산지관리법령에 따른 산지 사용·수익권 증명서류는 산지의 형질을 변경하는 등 산지전용 행위에 대해서 산지 소유자의 동의 의사를 확인하는 서류2)2) 법제처 2021. 7. 6. 회신 21-0295 해석례 참조
라는 점에서, 두 법률은 입법 목적과 보호법익이 다릅니다.
이에 주택건설대지에 대한 사용권원을 확보한 사실만으로 산지전용을 위한 사용·수익권을 확보하였다고 인정하기는 어려운바, 산지전용허가 의제 협의를 위해서는 「산지관리법 시행규칙」 제10조제2항제1호다목에 따라 사용·수익권의 범위 및 기간을 명시한 산지 사용·수익권 증명서류를 별도로 제출해야 한다고 보는 것이 관계법령 간의 규정체계에 부합하는 해석입니다.
따라서 이 사안의 경우, 「주택법」 제19조제3항에 따른 산지전용허가의 의제 협의를 위하여 산지 사용·수익권 증명서류를 별도로 제출해야 합니다.
주택법
제15조(사업계획의 승인) ① 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 다음 각 호의 사업계획승인권자(이하 “사업계획승인권자”라 한다. 국가 및 한국토지주택공사가 시행하는 경우와 대통령령으로 정하는 경우에는 국토교통부장관을 말하며, 이하 이 조, 제16조부터 제19조까지 및 제21조에서 같다)에게 사업계획승인을 받아야 한다. 다만, 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1.·2. (생 략)
② 제1항에 따라 사업계획승인을 받으려는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 그 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사 설계도서 등 대통령령으로 정하는 서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출하여야 한다.
③ ∼ ⑥ (생 략)
제19조(다른 법률에 따른 인가·허가 등의 의제 등) ① 사업계획승인권자가 제15조에 따라 사업계획을 승인 또는 변경 승인할 때 다음 각 호의 허가·인가·결정·승인 또는 신고 등(이하 “인·허가등”이라 한다)에 관하여 제3항에 따른 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인·허가등을 받은 것으로 보며, 사업계획의 승인고시가 있은 때에는 다음 각 호의 관계 법률에 따른 고시가 있은 것으로 본다.
1. ∼ 13. (생 략)
14. 「산지관리법」 제14조·제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가·신고
15. ∼ 25. (생 략)
② (생 략)
③ 사업계획승인권자는 제15조에 따라 사업계획을 승인하려는 경우 그 사업계획에 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 포함되어 있는 경우에는 해당 법률에서 정하는 관계 서류를 미리 관계 행정기관의 장에게 제출한 후 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 사업계획승인권자의 협의 요청을 받은 날부터 20일 이내에 의견을 제출하여야 하며, 그 기간 내에 의견을 제출하지 아니한 경우에는 협의가 완료된 것으로 본다.
④·⑤ (생 략)
제21조(대지의 소유권 확보 등) ① 제15조제1항 또는 제3항에 따라 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 해당 주택건설대지의 소유권을 확보하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제49조에 따른 지구단위계획(이하 “지구단위계획”이라 한다)의 결정(제19조제1항제5호에 따라 의제되는 경우를 포함한다)이 필요한 주택건설사업의 해당 대지면적의 80퍼센트 이상을 사용할 수 있는 권원(權原)[제5조제2항에 따라 등록사업자와 공동으로 사업을 시행하는 주택조합(리모델링주택조합은 제외한다)의 경우에는 95퍼센트 이상의 소유권을 말한다. 이하 이 조, 제22조 및 제23조에서 같다]을 확보하고(국공유지가 포함된 경우에는 해당 토지의 관리청이 해당 토지를 사업주체에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류를 사업계획승인권자에게 제출하는 경우에는 확보한 것으로 본다), 확보하지 못한 대지가 제22조 및 제23조에 따른 매도청구 대상이 되는 대지에 해당하는 경우
2.·3. (생 략)
주택법 시행령
제27조(사업계획의 승인) ① ∼ ⑤ (생 략)
⑥ 법 제15조제2항에서 “주택과 그 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사 설계도서 등 대통령령으로 정하는 서류”란 다음 각 호의 구분에 따른 서류를 말한다.
1. 주택건설사업계획 승인신청의 경우: 다음 각 목의 서류. 다만, 제29조에 따른 표본설계도서에 따라 사업계획승인을 신청하는 경우에는 라목의 서류는 제외한다.
가. ∼ 바. (생 략)
사. 법 제19조제3항에 따른 협의에 필요한 서류
아. ∼ 카. (생 략)
2. (생 략)
산지관리법
제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다.
②·③ (생 략)
④ 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다.
⑤ (생 략)
산지관리법 시행령
제16조(산지전용에 관한 협의 등) ① 관계 행정기관의 장은 법 제14조제4항에 따라 산지전용에 관하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 산지전용협의요청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 제출(전자문서에 의한 제출을 포함한다)해야 한다.
② (생 략)
산지관리법 시행규칙
제10조(산지전용허가의 신청 등) ① (생 략)
② 영 제15조제1항 각 호 외의 부분에서 “농림축산식품부령으로 정하는 서류”란 다음 각 호의 구분에 따른 서류를 말한다.
1. 산지전용허가를 신청하는 경우: 다음 각 목의 서류
가.·나. (생 략)
다. 산지전용을 하고자 하는 산지의 소유권 또는 사용·수익권을 증명할 수 있는 서류 1부(토지 등기사항증명서로 확인할 수 없는 경우에 한정하고, 사용·수익권을 증명할 수 있는 서류에는 사용·수익권의 범위 및 기간이 명시되어야 한다)
라. ∼ 타. (생 략)
2.·3. (생 략)
③ ∼ ⑦ (생 략)
제12조(산지전용 협의서류) ① 영 제16조제1항의 규정에 의한 산지전용협의요청서는 별지 제6호서식에 의한다.
② 영 제16조제1항에서 “농림축산식품부령이 정하는 서류”라 함은 제10조제2항 각호의 규정에 의한 서류를 말한다. 다만, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제19조의 규정에 따라 토지 등을 수용 또는 사용하는 경우에는 제10조제2항제1호다목에 따른 서류를 제외한다.
<관계 법령>