가. 질의 가에 대해
먼저 법령에서 어떤 요건을 별개의 호나 목으로 내용을 나누어 규정하는 경우, 각 호나 각 목 간의 관계에 대해 특별한 규정이 없으면 각각의 호나 목은 독립적이고 병렬적인 요건을 정한 것으로 보아야 할 것인데, 「수도권정비계획법 시행령」 제11조제1호 각 목은 과밀억제권역에서 학교의 신설, 증설 등의 행위 제한을 완화할 수 있는 경우를 병렬적으로 열거하고 있고, 같은 호 가목부터 사목까지의 규정 간의 관계에 대한 특별한 규정이 없으므로, 같은 호 가목과 나목은 같은 호 바목과는 독립하여 병렬적으로 과밀억제권역에서의 행위 제한 완화 요건을 규정하고 있다고 보아야 할 것입니다.
그리고 「수도권정비계획법 시행령」 제11조제1호바목은 2006년 11월 9일 대통령령 제19731호로 일부개정된 구 「수도권정비계획법 시행령」에서 신설된 규정으로, 종전에는 수도권 내 4년제 대학의 신설을 엄격히 금지하고 권역 간 이전도 제한하고 있어 대학 구조개혁 차원에서 추진 중인 대학과 전문대학간 통·폐합에 장애가 되었는바, 대학 경쟁력을 높이고 수도권 과밀해소에 기여하기 위해 2012년 12월 31일까지1)1) 2006. 11. 9. 대통령령 제19731호로 일부개정된 구 「수도권정비계획법 시행령」에서는 2009. 12. 31.까지 수도권정비위원회 심의를 거치도록 하였으나, 2011. 3. 9. 대통령령 제22704호로 일부개정되며 그 기한을 2012. 12. 31.까지로 연기함
수도권정비위원회의 심의를 거친 경우 대학과 전문대학 간 발전적 통합을 허용2)2) 서울특별시 밖의 대학과 서울특별시 안의 전문대학 간 통·폐합은 제외함
하려는 취지의 한시적 특례 규정이며, 같은 영 개정 당시에도 같은 조 제1호가목 및 나목은 현행 규정과 동일하게 규정되어 있었습니다.
이와 같은 특례 규정의 입법취지와 관련 규정체계를 고려하면, 「수도권정비계획법 시행령」 제11조제1호바목의 적용기한인 2012년 12월 31일이 지난 경우에는 해당 규정을 적용하여 통·폐합할 수는 없다는 점은 별론으로 하고, 같은 호 가목 또는 나목에 따라 수도권에서의 대학과 전문대학 간 통·폐합이 가능한지는 같은 호 가목 또는 나목의 요건에 부합하는지에 따라 별개로 판단하여야 하며, 같은 호 바목의 적용기한이 경과하였다는 이유로 같은 호 가목 또는 나목에 적합한 경우에도 수도권에서 대학과 전문대학 간의 통·폐합이 제한된다고 볼 수는 없습니다.
아울러 「수도권정비계획법 시행령」 제11조제1호바목의 일몰을 이유로 같은 호 가목 또는 나목의 적용까지 배제한다면, 대학 간 통·폐합이 아닌 일반적인 신설, 증설 및 이전은 허용하면서 통·폐합의 형식에 따른 신설, 증설 및 이전은 허용하지 않는 모순이 발생하는 것으 로 법 적용의 형평성에 부합하지 않는다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 「대학설립·운영 규정」 제2조의4제1항제1호에 따른 대학과 전문대학 간의 통·폐합을 하려는 경우 「수도권정비계획법 시행령」 제11조제1호가목 또는 나목에 적합한 경우에는 같은 호 바목1)의 적용기한인 2012년 12월 31일이 경과되어도 수도권에서 대학과 전문대학 간의 통·폐합이 제한되는 것은 아닙니다.
나. 질의 나에 대해
먼저 「수도권정비계획법」상의 “학교의 신설”과 “입학 정원의 증원”의 의미를 살펴보면, 같은 법 제7조제1항제1호에서는 학교의 경우 “증설”은 입학 정원의 증원을 말한다고 규정하고 있는 반면, 학교의 신설에 대해서는 같은 법에서 별도의 정의규정을 두고 있지 않습니다.
그런데 「수도권정비계획법」과 「고등교육법」은 학교에 대한 규율 목적을 서로 달리하고 있어 「수도권정비계획법」에서 말하는 “학교의 신설”을 「고등교육법」에 따른 설립 절차를 거쳐 새로운 학교를 설립하는 경우만을 뜻한다고 보기 어렵고, 「수도권정비계획법」에서 「고등교육법」에 따른 학교의 설립을 “학교의 신설”로 본다고 규정하고 있지도 않으며3)3) 법제처 06-0198 및 법제처 2012. 4. 20. 회신 12-0193 해석례 참조
, 일반적으로 “신설”은 새로 설치하거나 설비하는 것을 의미4)4) 국립국어원 표준국어대사전 참조
한다는 점을 고려할 때, 「수도권정비계획법」에서의 “학교의 신설”은 그 물적 시설의 창설 여부에 관계없이 입학 정원이 신규로 발생하는 것을 의미한다고 보는 것이 합리적입니다.
그렇다면 이 사안은 이미 대학의 교지를 분리하여 과밀억제권역에 제2캠퍼스를 설치·운영하고 있는 경우로서, 「대학설립·운영 규정」 제2조의4에 따른 대학과 전문대학 간의 통·폐합에 따라 서울특별시에 위치한 전문대학 입학 정원의 일부를 제2캠퍼스의 입학 정원으로 조정하는 것인바, 이는 대학의 입학 정원이 신규로 발생하는 경우인 ‘학교의 신설’로 보기 어렵고, 통·폐합에 따라 별도의 입학 정원을 가지고 있던 제2캠퍼스의 입학 정원이 증원되는 것으로서 ‘학교의 증설’로 보는 것이 타당합니다.
한편 이 사안의 경우 대학본부가 자연보전권역에 위치해 있는데, 이는 대학본부의 소재지를 기준으로 대학과 전문대학 간 통·폐합이 이루어진 것으로서 과밀억제권역에서 새로운 입학 정원이 창출된 것으로 보아야 한다는 의견이 있으나, 규제의 대상 및 기준 등은 그 근거가 되는 법령에 구체적이고 명확하게 규정되어야 하는바, 대학본부가 자연보전권역에 소재한다는 이유만으로 기존의 과밀억제권역에 소재한 제2캠퍼스의 입학 정원을 인정하지 않고 과밀억제권역에서 4년제 대학의 입학 정원이 신설되었다고 보는 것은 구체적이고 명확한 근거 없이 규제 범위를 확대하는 해석으로서 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우, 「수도권정비계획법 시행령」 제11조제1호나목에 따른 학교 입학 정원의 증원에 해당합니다.
※ 법령정비 권고사항
「수도권정비계획법」에서 “학교의 신설”의 의미를 구체적으로 규정하고 있지 않아 해석상 논란이 발생할 수 있으므로, 그 의미를 명확히 규정할 필요가 있습니다.
수도권정비계획법
제7조(과밀억제권역의 행위 제한) ① 관계 행정기관의 장은 과밀억제권역에서 다음 각 호의 행위나 그 허가·인가·승인 또는 협의 등(이하 “허가등”이라 한다)을 하여서는 아니 된다.
1. 대통령령으로 정하는 학교, 공공 청사, 연수 시설, 그 밖의 인구집중유발시설의 신설 또는 증설(용도변경을 포함하며, 학교의 증설은 입학 정원의 증원을 말한다. 이하 같다)
2. 공업지역의 지정
② 관계 행정기관의 장은 국민경제의 발전과 공공복리의 증진을 위하여 필요하다고 인정하면 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 행위나 그 허가등을 할 수 있다.
1. 대통령령으로 정하는 학교 또는 공공 청사의 신설 또는 증설
2. (생 략)
수도권정비계획법 시행령
제11조(과밀억제권역의 행위 제한 완화) 관계 행정기관의 장은 법 제7조제2항에 따라 과밀억제권역에서 다음 각 호의 구분에 따라 해당 행위나 그 행위의 허가·인가·승인 또는 협의 등(이하 “허가등”이라 한다)을 할 수 있다.
1. 학교의 경우
가. 제24조에 따른 총량규제의 내용에 적합한 범위에서의 산업대학, 전문대학 또는 대학원대학의 신설. 다만, 산업대학과 전문대학의 경우에는 서울특별시가 아닌 지역에 신설되는 경우만 해당한다.
나. 제24조에 따른 총량규제의 내용에 적합한 범위에서의 학교 입학 정원의 증원
다. ∼ 마. (생 략)
바. 교육부장관이 대학의 구조개혁을 위하여 고시하는 국립대학 및 사립대학 통·폐합기준에 따른 대학과 전문대학 간 통·폐합(서울특별시 밖의 대학과 서울특별시 안의 전문대학 간 통·폐합은 제외한다)으로 인한 대학의 신설·증설 또는 이전으로서 다음의 요건을 갖춘 것
1) 해당 대학 및 전문대학이 관할 시·도지사의 의견을 들어 교육부장관에게 요청한 것으로서 2012년 12월 31일까지 수도권정비위원회의 심의를 거칠 것
2) 대학 본부가 과밀억제권역 밖에서 과밀억제권역으로 이전하거나 과밀억제권역에 신설되지 아니할 것
3) 대학의 교사(校舍)와 교지(校地) 등이 종전과 같이 사용되고, 폐지되는 전문대학의 교사와 교지 등은 대학의 교사와 교지 등으로 전환될 것
사. (생 략)
2. (생 략)
<관계 법령>