가. 질의 가에 대해
먼저 노인보호전문기관은 「노인복지법」 제31조제5호에 따른 노인복지시설의 한 종류로서, 시·도는 노인학대예방사업을 목적으로 하는 비영리법인을 지정하여 지역노인보호전문기관의 운영을 위탁하는 것이므로, 해당 비영리법인은 원칙적으로 행정기관이 아닌 민간기관이고, 공익침해행위에 대한 지도·감독·규제 또는 조사 등의 권한을 가진 행정기관이나 감독기관에 해당한다고 보기는 어려운바, 「노인복지법」 제39조의5제3항에 따라 위탁을 받아 비영리법인이 운영하는 지역노인보호전문기관은 「공익신고자 보호법」 제6조제2호에 따른 공익신고 기관에 해당하지 않는다고 보는 것이 「공익신고자 보호법」 및 「노인복지법」의 문언에 부합하는 해석입니다.
그리고 「공익신고자 보호법」은 공익을 침해하는 행위를 신고한 사람 등을 보호·지원함으로써 깨끗한 사회풍토 확립에 이바지할 목적으로 제정된 법률로서(제1조), 같은 법 제2조제1호에서는 ‘공익침해행위’를 국민의 건강과 안전, 환경 등과 같은 공공의 이익을 침해하는 행위로서 같은 법 별표에 규정된 법률의 ‘벌칙에 해당하는 행위’(가목) 또는 같은 표에 규정된 법률에 따라 인허가의 취소처분, 정지처분 등 대통령령으로 정하는 ‘행정처분의 대상이 되는 행위’(나목)로 규정하고 있고, 같은 법 별표 제104호에서는 공익침해행위 대상 법률로 「노인복지법」을 규정하고 있습니다.
이러한 「공익신고자 보호법」의 입법목적 및 공익침해행위의 성격에 비추어 볼 때, 같은 법 제6조제2호에 따른 ‘공익침해행위에 대한 지도·감독·규제 또는 조사 등의 권한을 가진 행정기관이나 감독기관’은 민간 영역에서 발생하는 공익침해행위를 규율하는 법률을 소관하거나 해당 공익침해행위와 관련하여 일차적인 지도·감독·규제 또는 조사 등의 권한을 가지고 있는 주무 행정기관을 의미1)1) 법제처 2023. 11. 1. 회신 23-0668 해석례 참조
하는 것으로 보아야 할 것이지, 위탁을 받아 비영리법인이 운영하는 지역노인보호전문기관까지 같은 법 제6조제2호에 따른 공익신고 기관에 포함된다고 보기는 어렵습니다.
한편 「노인복지법」 제39조의5제2항에 따라 지역노인보호전문기관은 노인학대 의심사례에 대한 현장조사(제2호), 피해노인에 대한 법률 지원의 요청(제3호), 노인학대사례 판정을 위한 지역노인학대사례판정위원회 운영 및 자체사례회의 운영(제8호) 업무를 담당하고, 같은 법 제39조의7에 따라 노인보호전문기관의 직원은 노인학대가 신고된 현장에 출입하여 관계인에게 조사나 질문을 할 수 있으며(제2항), 필요한 경우 학대받은 노인을 노인보호전문기관이나 의료기관에 인도(제5항)하도록 규정하고 있으므로, 조사 등의 권한을 가진 행정기관이나 감독기관에 해당하는 것으로 보아야 한다는 의견이 있습니다.
그러나 행정청의 권한은 「정부조직법」을 비롯한 각 개별법에서 정한 범위에서 행사되어야 하고, 이와 같은 행정권한 법정주의 원칙상 행위 주체에 대해서는 문언에 따라 엄격하게 해석하여야 하며, 법률에 규정되어 있지 아니한 사항을 유추·확장하여 해석하여서는 안 된다고 할 것2)2) 법제처 2024. 7. 24. 회신 24-0410 해석례 참조
인데, 이 사안에서 「공익신고자 보호법」 제6조제2호의 공익신고 기관에 해당한다고 볼 경우 신고자는 지역노인보호전문기관에 공익신고를 할 수 있게 되고, 지역노인보호전문기관은 해당 신고를 공익신고자 보호법령에 따라 접수·처리해야 할 법적 의무와 함께 위반 시 벌칙까지 부과받게 되는바, 「노인복지법」 제39조의5제3항에 따라 위탁을 받아 비영리법인이 운영하는 지역노인보호전문기관을 명문의 규정 없이 공익신고 관련 업무까지 처리하는 행정권한의 주체로 확장해석하기는 어렵습니다.
아울러 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 「노인복지법」 제39조의11에 따라 노인복지시설 등에 출입하여 필요한 조사를 하거나 질문을 할 수 있고, 같은 법 제42조에 따라 노인복지시설을 설치·운영하는 자로 하여금 보고를 하게 하거나 조사 또는 관계서류를 검사할 수 있는바, 노인학대와 관련된 사안에 대해서는 조사·감독 권한을 가지고 있는 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 공익신고를 받아 조사·조회 및 통지 등의 공익신고 관련 권한을 행사하도록 하는 것이 합리적이라는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 「노인복지법」 제39조의5제3항에 따라 위탁을 받아 비영리법인이 운영하는 지역노인보호전문기관은 「공익신고자 보호법」 제6조제2호에 따른 공익신고 기관에 해당하지 않습니다.
나. 질의 나에 대해
먼저 「공익신고자 보호법 시행령」 제5조제1항제2호에서는 ‘공익침해행위와 관련된 법률에 따라 설치된 공사·공단 등의 공공단체’를 공익신고 기관으로 규정하고 있고, 같은 법 별표에서는 공익침해행위 대상 법률로 「노인복지법」(제104호), 「노인장기요양보험법」(제105호) 등을 규정하고 있습니다.
그런데 지역노인보호전문기관을 운영하는 비영리법인의 설립에 대해서 「노인복지법」 등 「공익신고자 보호법」 별표에 따른 공익침해행위 대상 법률에서는 규정한 바가 없고, 이 비영리법인은 「민법」이나 다른 법률에 따라 설립된 법인으로서 공익침해행위와 관련된 법률에 따라 설치된 공사·공단 등의 공공단체에 해당한다고 보기는 어려우므로, 「노인복지법」 제39조의5제3항에 따라 위탁을 받아 비영리법인이 운영하는 지역노인보호전문기관은 「공익신고자 보호법 시행령」 제5조제1항제2호에 따른 공익신고 기관에 해당하지 않는다고 보는 것이 「공익신고자 보호법」의 문언에 부합하는 해석입니다.
그리고 일반적으로 법령에서 하나 또는 수개의 사항을 열거하고 그 뒤에 “등”을 사용한 경우 열거된 사항은 예시사항이라 할 것이고, 별도로 해석해야 할 특별한 이유가 없는 한 그 “등”에는 열거된 예시사항과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항이 포함되는 것으로 해석함이 상당하다 할 것입니다3)3) 법제처 2014. 10. 10. 회신, 14-0498 해석례 참조
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그런데 일반적으로 공공단체는 국가로부터 사무를 위임받아 국가의 감독 아래 공공의 행정을 맡아보는 기관4)4) 국립국어원 표준국어대사전 참조
을 의미하고, 공사나 공단은 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 법인·단체 또는 기관, 「지방공기업법」에 따른 지방공사 및 지방공단 등을 의미한다는 점에 비추어 볼 때, 지역노인보호전문기관의 운영을 위탁받은 비영리법인이 정부나 지방자치단체가 설립하거나 사실상 지배력을 확보하고 있는 공사나 공단에 준하는 기관으로서 공공의 행정을 맡아보는 공공단체에 해당한다고 보기는 어렵습니다.
또한 행정청의 권한은 「정부조직법」을 비롯한 각 개별법에서 정한 범위에서 행사되어야 하고, 이와 같은 행정권한 법정주의 원칙상 행위 주체에 대해서는 문언에 따라 엄격하게 해석하여야 하며, 법률에 규정되어 있지 아니한 사항을 유추·확장하여 해석하여서는 안 된다고 할 것5)5) 법제처 2024. 7. 24. 회신 24-0410 해석례 참조
인데, 이 사안에서 「공익신고자 보호법 시행령」 제5조제1항제2호의 공익신고 기관에 해당한다고 볼 경우 신고자는 지역노인보호전문기관에 공익신고를 할 수 있게 되고, 지역노인보호전문기관은 해당 신고를 공익신고자 보호법령에 따라 접수·처리해야 할 법적 의무와 함께 위반 시 벌칙까지 부과받게 되는바, 「노인복지법」 제39조의5제3항에 따라 위탁을 받아 비영리법인이 운영하는 지역노인보호전문기관을 명문의 규정 없이 공익신고 관련 업무까지 처리하는 행정권한의 주체로 확장해석하기는 어렵습니다.
아울러 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 「노인복지법」 제39조의11에 따라 노인복지시설 등에 출입하여 필요한 조사를 하거나 질문을 할 수 있고, 같은 법 제42조에 따라 노인복지시설을 설치·운영하는 자로 하여금 보고를 하게 하거나 조사 또는 관계서류를 검사할 수 있는바, 노인학대와 관련된 사안에 대해서는 조사·감독 권한을 가지고 있는 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 공익신고를 받아 조사·조회 및 통지 등의 공익신고 관련 권한을 행사하도록 하는 것이 합리적이라는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 「노인복지법」 제39조의5제3항에 따라 위탁을 받아 비영리법인이 운영하는 지역노인보호전문기관은 「공익신고자 보호법 시행령」 제5조제1항제2호에 따른 공익신고 기관에 해당하지 않습니다.
공익신고자 보호법
제6조(공익신고) 누구든지 공익침해행위가 발생하였거나 발생할 우려가 있다고 인정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 공익신고를 할 수 있다.
1. 공익침해행위를 하는 사람이나 기관·단체·기업 등의 대표자 또는 사용자
2. 공익침해행위에 대한 지도·감독·규제 또는 조사 등의 권한을 가진 행정기관이나 감독기관(이하 “조사기관”이라 한다)
3. 수사기관
4. 위원회
5. 그 밖에 공익신고를 하는 것이 공익침해행위의 발생이나 그로 인한 피해의 확대방지에 필요하다고 인정되어 대통령령으로 정하는 자
공익신고자 보호법 시행령
제5조(공익신고 기관 등) ① 법 제6조제5호에서 “대통령령으로 정하는 자”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.
1. 국회의원
2. 공익침해행위와 관련된 법률에 따라 설치된 공사·공단 등의 공공단체
②·③ (생 략)
노인복지법
제39조의5(노인보호전문기관의 설치 등) ① (생 략)
② 학대받는 노인의 발견·보호·치료 등을 신속히 처리하고 노인학대를 예방하기 위하여 다음 각 호의 업무를 담당하는 지역노인보호전문기관을 특별시·광역시·도·특별자치도(이하 “시·도”라 한다)에 둔다.
1. 노인학대 신고전화의 운영 및 사례접수
2. 노인학대 의심사례에 대한 현장조사
3. ～ 9. (생 략)
③ 보건복지부장관 및 시·도지사는 노인학대예방사업을 목적으로 하는 비영리법인을 지정하여 제1항에 따른 중앙노인보호전문기관과 제2항에 따른 지역노인보호전문기관의 운영을 위탁할 수 있다.
④ (생 략)
<관계 법령>