가. 질의 가에 대해
먼저 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미를 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데1)1) 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조
, 「농어촌정비법」 제43조제1항에서는 시장·군수·구청장 또는 한국농어촌공사는 농지 소유자 2명 이상이 신청하거나, 토지소유자가 동의를 한 경우에는 농지의 교환·분할·합병을 시행할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 시장·군수·구청장 또는 한국농어촌공사가 같은 조 제1항에 따라 교환·분할·합병을 시행하는 때에는 교환·분할·합병 계획을 세워 시·도지사의 인가를 받아 그 개요를 고시하도록 규정하고 있는바, 같은 법 제43조제1항에 따른 교환·분할·합병을 시행할 수 있는 경우는 시장·군수·구청장 또는 한국농어촌공사가 사업의 시행자가 되어 같은 법 제43조에 따른 절차를 거쳐 인가를 받은 교환·분할·합병 계획에 따라 교환·분할·합병을 하는 경우만을 의미하는 것이 문언상 분명합니다.
그리고 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외 규정을 두는 경우, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것인데2)2) 대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두73693 판결례 참조
, 「농지법」 제22조제2항은 농업생산기반이 정비된 우량농지가 작은 규모로 세분화되는 것을 방지하기 위해 농지가 분할되는 것을 제한하되, 「농어촌정비법」 제43조에 따른 농지의 교환·분합을 시행하는 경우 등 불가피한 경우에만 예외적으로 분할이 가능하도록 규정하고 있는바3)3) 2003. 1. 1. 시행 농지법 개정내용 및 문답자료(농림부, 2002. 11.) 참조
, 같은 법 제43조제1항에 따라 시장 등이 농지의 교환·분합을 시행하는 경우에 이 사안과 같이 당사자 간에 하나의 농지를 분할한 후 공유자 간의 지분 교환을 협의한 경우까지 포함된다고 확대하여 해석하는 것은 타당하지 않습니다.
또한 「농지법」은 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형있는 발전에 이바지 하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제3조제1항에서 농지는 국민에게 식량을 공급하는 등 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이므로 소중히 보전되어야 하고 공공복리에 적합하게 관리되어야 하며, 농지에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다고 규정하고 있고, 같은 법 제22조제2항에서는 농업생산기반이 정비된 우량농지가 작은 규모로 세분화되는 것을 방지하기 위하여 예외적인 경우를 제외하면 분할을 할 수 없도록 제한하고 있는바, 이와 같은 「농지법」의 입법취지 및 입법체계에 비추어 볼 때, 이 사안의 경우 「농어촌정비법」 제43조제1항에 따른 농지의 교환·분할·합병을 시행하려는 경우에 해당하지 않는다고 보는 것이 타당합니다.
따라서 이 사안의 경우, 「농지법 시행령」 제23조제5호 및 「농어촌정비법」 제43조제1항에 따라 농지를 분할할 수 있는 사유에 해당하지 않습니다.
나. 질의 나에 대해
법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미를 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데4)4) 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조
, 「농어촌정비법」 제43조제4항에서는 2명 이상의 토지 소유자는 농지의 집단화를 위하여 필요한 경우 상호 협의에 의하여 교환·분할·합병을 시행할 수 있다고 규정하고 있는바, 같은 항에 따른 농지의 교환·분할·합병은 그 목적이 농지의 집단화인 경우에만 인정되는 것이 문언상 분명합니다.
그런데 해당 법령에서 용어의 의미를 별도로 정의하거나 의미와 내용을 제한·확대하여야 할 특별한 규정을 두지 않는 등 그 용어의 의미가 불명확한 경우에는 그 법령의 규정 내용과 입법 취지, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 보충될 수 있는 것으로 보아야 할 것인데5)5) 법제처 2022. 5. 10. 회신 22-0028 해석례 참조
, 농어촌정비법령상 “농지의 집단화”의 의미에 관하여 명시적으로 규정하고 있지는 않으나6)6) “집단화”란 집단으로 조직함을 의미함(국립국어원 표준국어대사전 참조)
, 「농어촌정비법」 제12조에서는 농업생산기반 정비사업 시행자는 농업경영을 합리화하기 위하여 농지 규모를 확대하고 농지를 집단화할 수 있도록 농업생산기반 정비사업을 시행하고, 농지가 세분화되는 것을 막을 수 있도록 사업을 추진하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제25조제2항에서는 농업생산기반 정비사업 시행에 따른 환지는 농업경영의 합리화에 기여할 수 있도록 집단 지정하여야 한다고 규정하고 있는바, “농지의 집단화”란 토지의 소유자가 자기의 농업경영7)7) “농업경영”이란 농업인이나 농업법인이 자기의 계산과 책임으로 농업을 영위하는 것을 말함(「농지법」 제2조제4호 참조)
을 합리적으로 영위하기 위해 분산되어 있는 농지를 인접한 농지 소유자와 교환·분할·합병의 방법으로 그 규모를 확대하는 경우라고 해석하는 것이 합리적이므로, 이 사안과 같이 농업생산기반 정비사업이 시행된 농지에 대한 공유자 간의 지분 교환을 통하여 농지를 분할하려는 것은 그 목적이 농지의 집단화에 해당한다고 보기 어렵습니다.
그리고 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외 규정을 두는 경우, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것인데8)8) 대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두73693 판결례 참조
, 「농지법」 제22조제2항은 농업생산기반이 정비된 우량농지가 작은 규모로 세분화되는 것을 방지하기 위해 농지가 분할되는 것을 제한하되, 「농어촌정비법」 제43조에 따른 농지의 교환·분합을 시행하는 경우 등 불가피한 경우에만 예외적으로 분할이 가능하도록 규정하고 있는바9)9) 2003. 1. 1. 시행 농지법 개정내용 및 문답자료(농림부, 2002. 11.) 참조
, 같은 법 제43조제4항에 따라 농지의 집단화를 위하여 농지의 교환·분합을 시행하는 경우에 이 사안과 같이 당사자 간에 하나의 농지를 분할한 후 공유자 간의 지분 교환을 협의한 경우까지 포함된다고 확대하여 해석하는 것은 타당하지 않습니다.
또한 「농지법」은 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형있는 발전에 이바지 하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제3조제1항에서 농지는 국민에게 식량을 공급하는 등 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이므로 소중히 보전되어야 하고 공공복리에 적합하게 관리되어야 하며, 농지에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다고 규정하고 있고, 같은 법 제22조제2항에서는 농업생산기반이 정비된 우량농지가 작은 규모로 세분화되는 것을 방지하기 위하여 예외적인 경우를 제외하면 분할을 할 수 없도록 제한하고 있는바, 이와 같은 「농지법」의 입법취지 및 입법체계에 비추어 볼 때, 이 사안의 경우 「농어촌정비법」 제43조제4항에 따른 농지의 교환·분할·합병을 시행하려는 경우에 해당하지 않는다고 보는 것이 타당합니다.
따라서 이 사안의 경우, 「농지법 시행령」 제23조제5호 및 「농어촌정비법」 제43조제4항에 따라 농지를 분할할 수 있는 사유에 해당하지 않습니다.
농지법
제22조(농지 소유의 세분화 방지) ① (생 략)
②「농어촌정비법」에 따른 농업생산기반정비사업이 시행된 농지는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 분할할 수 없다.
1. ∼ 3. (생 략)
4. 농지의 개량, 농지의 교환·분합 등 대통령령으로 정하는 사유로 분할하는 경우
농지법 시행령
제23조(농지를 분할할 수 있는 사유) 법 제22조제2항제4호에서 "대통령령으로 정하는 사유"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.
1. ∼ 4. (생 략)
5. 「농어촌정비법」 제43조에 따른 농지의 교환·분합을 시행하는 경우
6. (생 략)
농어촌정비법
제43조(교환·분할·합병의 시행) ① 시장·군수·구청장 또는 한국농어촌공사는 농지 소유자 2명 이상이 신청하거나 농지 소유자가 신청하지 아니하더라도 토지 소유자가 동의를 한 경우에는 농지에 관한 권리, 그 농지의 이용에 필요한 토지에 관한 권리 및 농업생산기반시설과 농어촌용수의 사용에 관한 권리의 교환·분할·합병(이하 “교환·분할·합병”이라 한다)을 시행할 수 있다.
② 시장·군수·구청장 또는 한국농어촌공사가 제1항에 따라 교환·분할·합병을 시행하는 때에는 교환·분할·합병계획을 세워 시·도지사의 인가를 받아 그 개요를 고시하고 시장·군수·구청장과 등기소에 알려야 한다.
③ 시·도지사가 제2항에 따른 교환·분할·합병계획의 인가를 하려는 경우에는 제9조를 준용한다.
④ 2명 이상의 토지 소유자는 농지의 집단화를 위하여 필요한 경우 상호 협의에 의하여 교환·분할·합병을 시행할 수 있다.
<관계 법령>