먼저 제주특별법 제64조제1항에서는 교육위원회는 9명으로 구성하되, 도의회의원 4명과 별도로 선출한 교육의원 5명으로 구성한다고 규정하고 있고, 같은 법 제36조제1항에서는 ‘도의회의원의 정수’는 「공직선거법」 제22조제1항·제3항 및 제4항에도 불구하고 45명 이내에서 제주특별법 제38조에 따른 도의회의원 선거구 획정위원회가 정하는 바에 따라 도조례로 정한다고 규정하면서, 여기서 ‘도의회의원의 정수’는 같은 법 제64조에 따른 교육의원 5명을 포함한다고 규정하고 있으며, 구 제주특별법 부칙 제4조제1항에서는 이 법에 따른 제주특별자치도의회의 교육의원 및 교육위원회 제도는 2026년 6월 30일까지 효력을 가진다고 유효기간을 규정하고 있습니다.
이처럼 법령의 규정이나 특정 부분에 유효기간이 설정되어 있는 경우, 그 유효기간이 경과하면 해당 법령 규정이나 특정 부분은 형태만 남아있을 뿐 효력을 상실하게 되므로1)1) 법제처 법령입안·심사기준(2024) p.627 참조
, 제주특별법 제64조제1항의 교육위원회와 교육의원에 관한 규정과 이를 인용하고 있는 같은 법 제36조제1항의 ‘제64조에 따른 교육의원 5명을 포함한다’는 부분은 구 제주특별법 부칙 제4조제1항에 따라 2026년 7월 1일부터는 비록 규정의 형태가 남아 있다고 하더라도 이미 효력을 잃은 규정이라 할 것인데2)2) 법제처 2023. 6. 27. 회신 22-0878 해석례 참조
, 제주특별법 제36조제1항에 따른 도의회의원의 정수는 교육의원, 지역구도의회의원 및 비례대표도의회의원의 수를 합산하여 구성3)3) 「공직선거법」 제22조 및 제주특별자치도법 제36조제2항 참조
되는바, 2026년 7월 1일 이후에는 제주특별법 제36조제1항에 따른 도의회의원의 정수는 제64조에 따른 교육의원 5명을 포함한다는 부분의 실효에 따라 지역구도의회의원과 비례대표도의회의원의 수만 남으므로, 교육의원 5명은 제외한 40명 이내라고 해석하는 것이 타당합니다.
그리고 제주특별법 제36조는 제주특별자치도에 자율적인 정치풍토 조성과 제주특별자치도의회의 기능 강화를 위하여 도의회의원의 정수를 「공직선거법」 제22조제1항 등에도 불구하고 제주특별법에서 상한을 정하고 그 범위 안에서 도조례로 정할 수 있도록 특례를 규정한 것으로서4)4) 2005. 11. 22. 의안번호 제173417호로 제출된 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법안 의안원문, 2021. 11. 11. 의안번호 제2113264호로 발의된 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 일부개정법률안에 대한 국회 정치개혁특별위원회 검토보고서 참조
, 제주특별법 제36조제1항에서는 도의회의원 정수에 같은 법 제64조에 따른 교육의원 5명을 포함한다고 규정하고 있는 것과 달리, 제주특별법 제36조제2항 전단에서는 도의회의 비례대표의원정수는 「공직선거법」 제22조제4항에도 불구하고 제1항에 따른 의원정수(제64조에 따른 교육의원은 제외한다)의 100분의 20 이상으로 하고, 제38조에 따른 도의회의원 선거구 획정위원회가 정하는 바에 따라 도조례로 정한다고 규정하고 있어, 비례대표의원정수는 교육의원을 제외한 지역구도의회의원과 비례대표도의회의원의 수를 기준으로 산정하도록 하고 있는 반면, 도의회의원 정수는 교육의원 5명을 포함하여 합산하도록 구분하여 규정하고 있습니다.
그런데 구 제주특별법 부칙 제4조에 따라 교육의원 및 교육위원회 제도가 폐지되고, 2026년 6월 30일 임기만료에 따른 교육의원선거는 실시하지 않아 이후에는 교육의원이 별도로 선출되지 않음에도 불구하고, 제주특별법 제36조제1항에 따른 전체적인 도의회의원 정수는 종전과 동일하게 45명 이내로 해석한다면, 실질적으로는 지역구도의회의원과 비례대표도의회의원의 수가 5명 늘어나는 결과가 발생할 수 있고5)5) 2022. 1. 11. 의안번호 제2114359호로 발의된 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 일부개정법률안에 대한 국회 정치개혁특별위원회 검토보고서 참조
, 나아가 제주특별법 제36조제2항의 비례대표의원정수 산정에 있어서도 도의회의원 정수가 45명으로 늘어남에 따라 비례대표의회의원 정수가 늘어날 수도 있는바, 이는 제주특별법 제36조의 취지 및 규정 체계에 부합하지 않는다고 할 것입니다.
아울러 ① 제주특별법상 도의회의원의 정수에 관한 특례 규정의 입법연혁을 살펴보면, 2006년 1월 11일 법률 제7847호로 제정된 「제주도 행정체제 등에 관한 특별법」 제12조제1항에서는 제주도의회의 의원정수는 「공직선거법」 제22조제1항·제3항 및 제4항의 규정에 불구하고 ‘36인 이내’에서 제14조의 규정에 의한 제주도의원선거구획정위원회가 정하는 바에 따라 조례로 정한다고 규정하고 있었는데, 이후 2006년 2월 21일 법률 제7849호로 제정된 제주특별법 제41조제1항에서는 도의회의원의 정수(제80조의 규정에 의한 교육의원 5인을 포함함)는 「공직선거법」 제22조제1항·제3항 및 제4항의 규정에 불구하고 ‘41인 이내’에서 제43조의 규정에 의한 도의회의원선거구획정위원회가 정하는 바에 따라 도조례로 정한다고 규정하여, 입법연혁적으로 교육의원 5명이 포함됨에 따라 도의회의원 정수가 ‘36명 이내’에서 ‘41명 이내’로 변경된 점 ② 교육위원회 및 교육의원 제도와 관련하여, 2010년 2월 26일 법률 제10046호로 일부개정된 「지방교육자치에 관한 법률」 부칙 제2조제1항에 따라 교육위원회 및 교육의원에 관한 규정은 2014년 6월 30일까지 효력을 갖고 이후에는 제주특별자치도를 제외한 모든 지방자치단체에서 교육위원회 및 교육의원 제도가 폐지6)6) 2010. 2. 26. 법률 제10046호로 일부개정된 「지방교육자치에 관한 법률」 개정이유 및 주요내용 참조
되었는데, 폐지 이후 실시한 제6회 전국동시지방선거에서 시·도의회의원의 정수가 줄어들었던 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 제주특별법 제36조제1항에 따른 도의회의원의 정수는 제주특별자치도의 인구 변화 추이 등을 고려하여 입법정책적 논의를 통해 결정해야 할 것이라는 점은 별론으로 하고, 2026년 7월 1일 이후 제주특별법 제36조제1항에 따른 도의회의원의 정수는 교육의원 5명을 제외한 40명 이내입니다.
※ 법령정비 권고사항
구 제주특별법 부칙 제4조제1항에 따른 유효기간이 경과(2026년 7월 1일)한 이후 제주특별법 제36조제1항에 따른 도의회의원의 정수에 대해서 해석상 혼란이 발생하지 않도록 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
<관계 법령>
제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법
제36조(도의회의원의 정수에 관한 특례) ① 제주특별자치도의회의원(이하 “도의회의원”이라 한다)의 정수(제64조에 따른 교육의원 5명을 포함한다)는 「공직선거법」 제22조제1항·제3항 및 제4항에도 불구하고 45명 이내에서 제38조에 따른 도의회의원 선거구 획정위원회가 정하는 바에 따라 도조례로 정한다.
② (생 략)
제64조(교육위원회의 구성 등) ① 교육위원회는 9명으로 구성하되, 도의회의원 4명과 「지방자치법」 제38조 및 「공직선거법」의 지역선거구시·도의회의원선거에 관한 규정에 따라 별도로 선출한 도의회의원(이하 “교육의원”이라 한다) 5명으로 구성한다.
② ∼ ④ (생 략)
법률 제18840호 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 부칙
제4조(교육의원 및 교육위원회 제도의 유효기간) ① 이 법에 따른 제주특별자치도의회의 교육의원 및 교육위원회 제도는 2026년 6월 30일까지 효력을 가진다.
② 제1항에 따른 교육의원 및 교육위원회의 폐지에 따라 2026년 6월 30일 임기만료에 따른 교육의원선거는 실시하지 아니한다.