먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수 밖에 없다고 할 것1)1) 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조
인데, 소규모주택정비법 제20조제2항에서는 조합이 소규모주택정비사업을 시행하는 경우 조합 총회에서 국토교통부장관이 정하여 고시하는 경쟁입찰 또는 수의계약2)2) 2회 이상 경쟁입찰이 유찰된 경우로 한정함
의 방법으로 건설업자 또는 등록사업자를 시공자로 선정하여야 한다고 규정하여 시공자 선정 시 경쟁입찰등의 방법을 반드시 따르도록 그 선정방식을 명확히 규정하고 있는 반면, 같은 조 제3항에 따르면 사업시행자는 같은 법 제18조제2항 및 제19조제2항에 따른 고시가 있은 후 건설업자 또는 등록사업자를 시공자로 선정하도록 하면서, 같은 법 제20조제4항 본문에서는 주민대표회의등이 같은 조 제3항에 따라 시공자를 선정하는 경우 시공자 추천 시의 경쟁입찰등의 방법으로 시공자를 추천할 수 있다고 규정하고 있어, 주민대표회의등이 시공자를 추천하는 경우에만 적용되는 선정방식을 정하고 있을 뿐이고, 문언상 이 사안과 같이 주민대표회의등의 추천이 없는 경우의 시공자 선정에 대하여는 시공자 추천 시의 경쟁입찰등의 방법을 의무적으로 따라야 하는 것은 아니라 할 것입니다.
그리고 소규모주택정비사업 외의 정비사업에 대한 시공자 선정과 관련하여 소규모주택정비법과 유사한 내용을 규정하고 있는 「도시 및 주거환경정비법」 제29조를 살펴보면, 같은 조 제6항에서는 지정개발자 등이 사업시행자인 경우 같은 조 제1항에 따른 경쟁입찰 또는 수의계약의 방법으로 시공자를 선정해야 한다고 규정하여 시공자 선정방식에 관하여 명시적으로 규정하고 있는 반면, 앞서 살펴본 바와 같이 소규모주택정비법 제20조제3항에서는 시공자 선정 시점에 관한 제한만 정하고 있을 뿐 그 선정방식에 관한 사항은 규정하고 있지 않은바, 같은 항에 따른 시공자 선정의 방법에 관하여 반드시 시공자 추천 시의 경쟁입찰등의 방법에 따라야 한다고 해석하기는 어렵습니다.
또한 형벌법규의 해석은 엄격하여야 하고 명문규정의 의미를 피고인에게 불리한 방향으로 지나치게 확장 해석하거나 유추해석하는 것은 죄형법정주의의 원칙에 어긋나는 것으로서 허용되지 않으며, 이러한 법해석의 원리는 그 형벌법규의 적용대상이 행정법규가 규정한 사항을 내용으로 하고 있는 경우에 그 행정법규의 규정을 해석하는 데에도 마찬가지로 적용된다고 할 것3)3) 대법원 1990. 11. 27. 선고 90도1516 전원합의체 판결례 참조
인데, 소규모주택정비법 제60조제2호에서는 같은 법 제20조를 위반하여 시공자를 선정한 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있는바, 같은 법 제20조제3항에 따른 시공자 선정의 방법에 관한 규정이 없음에도 같은 항에 따른 시공자 선정 시 시공자 추천 시의 경쟁입찰등의 방법으로 시공자를 선정해야 한다고 보아, 그에 따르지 않을 경우 벌칙의 대상으로 보는 것은 명문규정의 의미를 처벌대상자에게 불리한 방향으로 확장 해석하는 결과가 되어 타당하지 않다고 할 것입니다.
아울러 소규모주택정비사업을 시행할 때 시공자는 계약의 공정성과 투명성을 확보하기 위해 입찰경쟁의 방법으로 선정하는 것이 원칙4)4) 2016. 8. 11. 의안번호 제2001546호로 발의된 빈집 등 소규모 주택정비 특례법안에 대한 국회 국토교통위원회 검토보고서 참조
일 것인데, 소규모주택정비법 제20조제3항에서는 사업시행자가 시공자를 선정하는 경우에는 주민대표회의등이 시공자를 추천할 수 있다고 규정하여 그러한 선정방식을 반드시 따르도록 규정하지 않고 있는바, 이는 소규모주택정비법 제20조제3항의 적용 대상인 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 자치구의 구청장(이하 “시장·군수등”이라 함), 한국토지주택공사 또는 「지방공기업법」에 따라 주택사업을 시행하기 위하여 설립된 지방공사, 시장·군수등의 지정을 받은 지정개발자가 소규모주택정비사업을 실시하는 경우는 토지등소유자나 조합이 직접 시행하는 경우와 비교하여 사업 과정에서의 공정성 및 공공성을 보다 더 담보할 수 있으므로 시공자 선정 방법을 별도로 규정하지 않은 것이라 볼 수 있는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 사업시행자는 시공자 추천 시의 경쟁입찰등의 방법으로 시공자를 선정해야 하는 것은 아닙니다.
<관계 법령>
빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법
제20조(시공자의 선정 등) ① 토지등소유자는 소규모주택정비사업을 시행하는 경우 제22조에 따라 주민합의체를 신고한 후 주민합의서에서 정하는 바에 따라 건설업자 또는 등록사업자를 시공자로 선정하여야 한다.
② 조합은 소규모주택정비사업을 시행하는 경우 조합설립인가를 받은 후 조합 총회(시장·군수등 또는 토지주택공사등과 공동으로 사업을 시행하는 경우에는 조합원의 과반수 동의로 조합 총회 의결을 갈음할 수 있다)에서 국토교통부장관이 정하여 고시하는 경쟁입찰 또는 수의계약(2회 이상 경쟁입찰이 유찰된 경우로 한정한다)의 방법으로 건설업자 또는 등록사업자를 시공자로 선정하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 규모 이하의 소규모주택정비사업은 조합 총회에서 정관으로 정하는 바에 따라 선정할 수 있다.
③ 사업시행자는 시장·군수등이 제18조제1항에 따라 직접 사업을 시행하거나 토지주택공사등을 사업시행자로 지정하는 경우 또는 제19조제1항에 따라 지정개발자를 사업시행자로 지정하여 사업을 시행하게 하는 경우 제18조제2항 및 제19조제2항에 따른 고시가 있은 후 건설업자 또는 등록사업자를 시공자로 선정하여야 한다.
④ 제25조제2항 또는 제3항에 따른 주민대표회의 또는 토지등소유자 전체회의는 제3항에 따라 시공자를 선정하는 경우 대통령령으로 정하는 경쟁입찰 또는 수의계약(2회 이상 경쟁입찰이 유찰된 경우로 한정한다)의 방법으로 시공자를 추천할 수 있다. 다만, 대통령령으로 정하는 규모 이하의 소규모주택정비사업은 주민대표회의 또는 토지등소유자 전체회의에서 별도로 정하는 바에 따라 선정할 수 있다.
⑤ 사업시행자는 제4항에 따라 주민대표회의 또는 토지등소유자 전체회의가 시공자를 추천한 경우 추천받은 자를 시공자로 선정하여야 한다.
⑥ ∼ ⑧ (생 략)
빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 시행령
제18조(시공자의 선정) ① 법 제20조제2항 단서 및 같은 조 제4항 단서에서 “대통령령으로 정하는 규모 이하의 소규모주택정비사업”이란 각각 토지등소유자 또는 조합원이 30인 이하인 소규모주택정비사업을 말한다.
② 법 제20조제4항 본문에서 “대통령령으로 정하는 경쟁입찰”이란 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 입찰방법을 말한다.
1. 일반경쟁입찰·제한경쟁입찰 또는 지명경쟁입찰 중 하나일 것
2. 해당 지역에서 발간되는 일간신문에 1회 이상 제1호의 입찰을 위한 공고를 하고, 입찰 참가자를 대상으로 현장설명회를 개최할 것
3. 해당 지역 주민을 대상으로 합동홍보설명회를 개최할 것
4. 토지등소유자를 대상으로 제출된 입찰서에 대한 투표를 실시하고 그 결과를 반영할 것