가. 질의 가에 대해
먼저 새만금사업의 준공검사와 관련하여 새만금사업법 제20조제1항에서는 사업시행자는 새만금사업의 전부 또는 일부를 완료한 경우에는 지체 없이 새만금청장에게 준공 보고서를 제출하고 준공검사를 받아야 한다고 규정하고 있는바, 같은 법 제20조제1항에 따른 준공검사의 대상이 되기 위해서는 ‘새만금사업의 전부 또는 일부를 완료한 경우’에 해당해야 할 것인데, ① 새만금사업법 제2조제2호에서는 “새만금사업”이란 새만금사업지역을 종합적이고 체계적으로 개발·관리 및 정비하기 위하여 같은 법 제11조에 따라 실시계획 승인을 받아 시행하는 사업을 말한다고 규정하면서, 같은 법 제11조제2항에서는 실시계획에는 같은 항 각 호의 사항이 포함되어야 하되(본문), 공유수면법 제2조제4호에 따른 공유수면매립사업의 경우에는 같은 항 제6호(토지이용에 관한 계획) 등의 사항이 포함되지 아니할 수 있다(단서)고 하여, 공유수면매립사업도 새만금사업법 제11조에 따른 실시계획 승인 대상 사업의 하나임을 명시하고 있고, ② 새만금사업법 제8조제1항 후단에 따르면 새만금청장이 개발사업 중 공유수면매립사업의 시행자를 따로 지정할 수 있도록 하여, 별도로 지정된 공유수면매립사업 시행자에 의해 전체 개발사업 중 일부인 공유수면매립사업만 완료되는 경우를 예정하고 있는 점 등을 고려하면, 이 사안과 같이 전체 개발사업 중 일부인 공유수면매립사업만을 완료한 경우는 새만금사업법 제20조제1항에 따른 ‘새만금사업의 전부 또는 일부를 완료한 경우’에 해당한다고 보는 것이 타당합니다.
그리고 ① 새만금사업법 시행령 제14조제1항에서는 사업시행자는 새만금사업법 제20조제1항에 따라 준공검사를 받으려는 경우에는 같은 항 각 호의 사항이 포함된 준공 보고서를 새만금청장에게 제출하여야 하되, 공유수면법 제2조제4호에 따른 공유수면매립사업만을 시행한 경우에는 같은 항 제5호(토지이용계획) 및 제6호(기반시설계획)의 사항을 포함하지 아니할 수 있다고 규정하여, 공유수면매립사업만 시행하는 경우도 새만금사업법 제20조제1항의 준공검사의 대상으로 하고 있는 점, ② 새만금사업법령에서는 새만금사업법 제8조제1항에 따라 따로 시행자를 지정하여 공유수면매립사업만을 완료한 경우에 대하여 명시적으로 준공검사의 대상에서 제외하는 규정을 두고 있지 않은 점 등을 고려하면, 이 사안의 경우 해당 공유수면매립사업은 새만금사업법 제20조제1항에 따른 준공검사의 대상에 포함된다고 보는 것이 새만금사업법령의 체계에도 부합한다고 할 것입니다.
아울러 ① 새만금사업법 제11조제2항 단서 및 같은 법 시행령 제14조제1항 단서에서는 공유수면매립사업만을 시행하는 경우에는 실시계획 및 준공 보고서에 토지이용계획, 기반시설계획 등 일부 사항을 포함하지 않을 수 있도록 규정하고 있는데, 이는 전체 개발사업의 기초가 되는 공유수면매립사업을 신속하게 추진할 수 있도록 함으로써 전체 사업기간을 단축하려는 데에 그 취지가 있는 것으로서1)1) 2011. 2. 15. 의안번호 제1810817호로 제안된 새만금사업 촉진을 위한 특별법 일부개정법률안에 대한 국회 농림수산식품위원회 검토보고서 참조
, 공유수면매립사업을 다른 개발사업과 달리 취급하여 새만금사업법상의 준공검사의 대상에서 제외하려는 취지가 있다고 보기는 어려운 점, ② 새만금사업법의 위임에 따라 개발계획의 수립에 관한 사항 등을 정하고 있는 「새만금 사업지역 개발 지침」(새만금개발청고시) 제9조제1항에서는 새만금사업법 제8조제1항에 따라 공유수면매립사업의 시행자를 따로 지정할 수 있다고 하면서, 같은 고시 제9조제3항에서는 부지조성 등 개발사업의 시행자가 같은 조 제1항에 따른 공유수면매립사업의 시행자로부터 ‘새만금사업법 제20조에 따라 준공된 매립지’를 양수하여 개발사업을 시행하려는 경우 해당 매립지의 산정가액은 양 시행자가 각각 선정한 감정평가법인 등이 평가한 평가액(조성원가 등을 포함)의 산술평균치를 기준으로 협의하여 정한다고 규정하여, 공유수면매립사업만을 완료한 경우에도 새만금사업법 제20조에 따른 준공검사의 대상에 포함되는 것임을 전제하고 있는 점 등도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 해당 공유수면매립사업은 새만금사업법 제20조제1항에 따른 준공검사의 대상에 포함됩니다.
나. 질의 나에 대해
우선 새만금사업법령에 규정된 “조성”의 의미를 살펴보면, ① 새만금사업법 제11조제1항 후단에서는 실시계획은 토지용도별 전부 또는 일부에 대하여 매립, 대지 조성 등 단계적으로 수립할 수 있다고 규정하여 ‘매립’과 ‘조성’을 구분하여 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제9조제1항에서는 공공시행자가 같은 법 제8조제3항에 따라 대행하게 할 수 있는 개발사업의 범위는 같은 항 각 호와 같다고 규정하면서, 각 호에서 공유수면 매립공사(제2호)와 부지조성 공사(제3호)를 별도로 규정하고 있는 점, ② 새만금사업법 제2조제9호에서는 “원형지”란 새만금개발사업의 실시계획 승인을 받아 매립한 토지로서 부지조성공사를 하지 아니한 상태의 토지를 말한다고 규정하면서, 같은 법 제22조제1항에서는 사업시행자는 ‘새만금사업으로 조성된 토지’ 또는 ‘원형지’를 공급하려는 경우에는 그 공급계획을 작성하여 새만금청장의 승인을 받아야 한다고 하여, ‘새만금사업으로 조성된 토지’와 ‘새만금개발사업의 실시계획 승인을 받아 매립한 토지(원형지)’를 개념상 구분하고 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, 새만금사업법령에서는 ‘매립’과 ‘조성’의 의미를 구분하여 사용하고 있다고 할 것이므로, ‘토지를 조성한 경우’는 매립된 토지에 부지조성 공사까지 마친 상태를 의미한다고 할 것인바, 이 사안과 같이 공공시행자가 공유수면매립사업에 대하여만 실시계획 승인을 받아 완료한 경우에는 같은 법 제14조제4항의 토지를 ‘조성’한 경우에 해당한다고 보기는 어렵습니다.
그리고 일반적인 매립지의 소유권 취득에 대해 정하고 있는 공유수면법 제46조제1항에서는 매립면허취득자가 같은 법 제45조제2항에 따른 준공검사확인증을 받은 경우 국가, 지방자치단체 또는 매립면허취득자는 같은 항 각 호의 구분에 따라 매립지의 소유권을 취득한다고 규정하면서, 같은 항 제3호에서는 매립면허취득자의 경우에는 국가나 지방자치단체가 소유권을 취득한 매립지를 제외한 매립지 중 해당 매립공사에 든 총사업비2)2) 조사비, 설계비, 순공사비, 보상비 등 대통령령으로 정하는 비용을 합산한 금액으로 함.
에 상당하는 매립지의 소유권을 취득한다고 규정하여, ‘국가나 지방자치단체’와 ‘국가나 지방자치단체 외의 자’의 소유권 취득의 범위를 달리 정하고 있는데, 이는 개발이익을 국가가 환수함으로써 전 국민의 공유자산인 공유수면의 투기화 및 무분별한 매립을 방지하려는 데에 그 취지가 있습니다.3)3) 2012. 11. 5. 의안번호 제1902437호로 발의된 새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법안에 대한 국회 국토해양위원회 심사보고서 참조
그런데 새만금사업법 제14조제4항에서는 공유수면법에 따른 매립지의 소유권 취득에 관한 특례를 규정하여, ‘공공시행자’가 실시계획의 승인을 받아 ‘토지를 조성’한 경우에는 그 토지를 공공시행자에게 전부 귀속되도록 하고 있는데, 그 취지는 해당 규정을 통해 새만금사업의 신속한 추진을 유도하되, 새만금사업의 시행자 전부에게 매립지의 소유권 취득에 관한 예외를 인정할 경우 특혜 시비 등이 제기될 수 있으므로 특례 인정의 범위를 공공성이 강한 공공시행자로 제한하게 된 것인바4)4) 2012. 11. 5. 의안번호 제1902437호로 발의된 새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법안에 대한 국회 국토해양위원회 심사보고서 참조
, 이러한 해당 규정의 입법취지를 고려하면 매립지의 소유권에 대한 특례 규정인 새만금사업법 제14조제4항의 ‘공공시행자가 실시계획 승인을 받아 토지를 조성한 경우’의 의미는 법문대로 엄격하게 해석하여야 할 것이고, 사업시행자에게 유리하다고 하여 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석할 수는 없다고 할 것입니다.
아울러 새만금사업법 제14조제4항에서는 공공시행자가 자기의 재원으로 실시계획 승인을 받아 토지를 조성한 경우 공유수면법 제46조제1항제2호부터 제4호까지를 적용하지 아니하고, 그 토지는 사업시행자에게 귀속된다고 규정하여 공유수면법에 따른 매립지의 소유권 취득에 관한 특례를 규정하면서도 공유수면법 제46조제1항제1호의 적용은 배제하고 있지 않은데, 이와 관련하여 공유수면법 제46조제1항제1호에서는 매립면허취득자가 같은 법 제45조제2항에 따른 준공검사확인증을 받은 경우 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요한 매립지는 국가 또는 지방자치단체가 그 소유권을 취득한다고 규정하고 있는바, 해당 규정은 공용 또는 공공용으로 사용될 토지에 대한 이용계획 등이 이미 수립된 경우에 적용될 수 있으므로, 새만금사업법 제14조제4항의 특례 조항은 이 사안과 같이 토지이용계획 등이 수립되지 않고 공유수면매립사업만 완료된 경우에 대해서는 적용된다고 보기 어렵다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 해당 공유수면매립사업에 따른 매립지의 소유권 취득과 관련하여 새만금사업법 제14조제4항이 적용되지 않습니다.
새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법
제8조(사업시행자의 지정 등) ① 새만금청장은 다음 각 호의 자 중에서 새만금사업의 시행자를 지정한다. 이 경우 개발사업을 효율적으로 시행하기 위하여 필요한 경우에는 개발사업 중 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제2조제4호에 따른 공유수면매립사업의 시행자를 따로 지정할 수 있다.
1. 국가 및 지방자치단체
2. 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관
3. 「지방공기업법」에 따른 지방공기업
4. 자본금 등 대통령령으로 정하는 자격요건을 갖춘 민간투자자
5. 새만금사업을 시행할 목적으로 설립한 법인으로서 제1호부터 제4호까지의 어느 하나에 해당하는 자 하나 이상이 출자한 비율의 합이 100분의 50을 넘는 법인
②·③ (생 략)
제14조(「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」에 관한 특례)
① ∼ ③ (생 략)
④ 공공시행자가 자기의 재원으로 실시계획 승인을 받아 토지를 조성한 경우 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제46조제1항제2호부터 제4호까지를 적용하지 아니하고, 그 토지는 사업시행자에게 귀속된다.
⑤ ∼ ⑦ (생 략)
제17조(다른 법률에 따른 인·허가등의 의제) ① 사업시행자가 실시 계획의 승인을 받은 경우에는 다음 각 호의 해당 법률에 따른 허가·인가·신고·결정·지정·면허·협의·동의·해제 또는 심의 등(이하 “인·허가등”이라 한다)을 받은 것으로 보며, 새만금청장 또는 시·도지사가 관계법률등에서 정하는 절차에 따라 실시계획을 승인·고시한 경우에는 다음 각 호의 해당 법률에 따른 인·허가등의 고시 또는 공고가 있는 것으로 본다.
1. ∼ 4. (생 략)
5. 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제8조에 따른 공유수면의 점용·사용 허가, 같은 법 제10조에 따른 협의 또는 승인, 같은 법 제17조에 따른 실시계획의 승인(매립면허를 받은 매립예정지는 제외한다), 같은 법 제28조에 따른 공유수면의 매립면허, 같은 법 제33조에 따른 면허고시, 같은 법 제35조에 따른 협의 또는 승인 및 같은 법 제38조에 따른 공유수면매립실시계획의 승인·고시
6. ∼ 53. (생 략)
② ∼ ⑥ (생 략)
제20조(준공검사) ① 사업시행자는 새만금사업의 전부 또는 일부를 완료한 경우에는 지체 없이 대통령령으로 정하는 바에 따라 새만금청장에게 준공 보고서를 제출하고 준공검사를 받아야 한다. 이 경우 새만금청장은 대통령령으로 정하는 전문검사기관에 준공확인에 필요한 세부검사를 의뢰할 수 있다.
② 새만금청장은 제1항에 따른 준공검사를 한 후 그 공사가 승인된 내용대로 시행되었다고 인정하는 경우에는 준공검사증을 그 사업시행자에게 주어야 하며, 실시계획대로 완료되지 아니한 경우에는 지체 없이 보완시공 등 필요한 조치를 명하여야 한다. 이 경우 새만금청장은 제17조제1항 각 호에 따른 인·허가등에 대한 준공검사에 관하여 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다.
③ 제2항에 따른 준공검사증을 받은 경우에는 제17조제1항 각 호에 따른 인·허가등에 따른 해당 사업의 준공검사 또는 준공인가 등을 받은 것으로 본다.
④ (생 략)
새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법 시행령
제14조(준공검사) ① 사업시행자는 법 제20조제1항에 따라 준공검사를 받으려는 경우에는 다음 각 호의 사항이 포함된 준공 보고서를 새만금청장에게 제출하여야 한다. 다만, 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제2조제4호에 따른 공유수면매립사업만을 시행한 경우에는 제5호 및 제6호의 사항을 포함하지 아니할 수 있다.
1. 사업시행자의 성명(법인인 경우에는 법인의 명칭 및 대표자의 성명)·주소
2. 사업의 명칭
3. 사업시행지역의 위치 및 면적
4. 사업시행기간
5. 토지이용계획
6. 기반시설계획
② ∼ ⑤ (생 략)
공유수면 관리 및 매립에 관한 법률
제38조(공유수면매립실시계획의 승인) ① 매립면허취득자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면매립실시계획(이하 “매립실시계획”이라 한다)을 수립하여 매립면허관청의 승인을 받아야 한다. 승인받은 내용을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
② ∼ ⑤ (생 략)
제40조(매립공사) 매립면허취득자는 승인받은 매립실시계획의 내용대로 매립공사를 시행하여야 한다.
제45조(준공검사) ① 매립면허취득자는 매립공사를 완료하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 매립지의 위치와 지목(「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제67조에 따른 지목을 말한다)을 정하여 매립면허관청에 준공검사를 신청하여야 한다. 이 경우 매립면허취득자가 제38조제2항에 따라 공구를 구분하여 매립실시계획의 승인을 받은 경우에는 공구별로 준공검사를 신청할 수 있다.
② 제1항에 따라 준공검사를 신청받은 매립면허관청은 대통령령으로 정하는 바에 따라 준공검사를 한 후 그 공사가 매립실시계획의 승인된 내용대로 시행되었다고 인정하면 해양수산부령으로 정하는 준공검사확인증을 내주고 그 사실을 고시하여야 하며, 매립실시계획의 승인된 내용대로 시행되지 아니한 경우에는 지체 없이 보완공사 등 필요한 조치를 명하여야 한다.
③·④ (생 략)
제46조(매립지의 소유권 취득 등) ① 매립면허취득자가 제45조제2항에 따른 준공검사확인증을 받은 경우 국가, 지방자치단체 또는 매립면허취득자는 다음 각 호의 구분에 따라 매립지의 소유권을 취득한다.
1. 대통령령으로 정하는 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요한 매립지: 국가 또는 지방자치단체
2. 매립된 바닷가에 상당하는 면적(매립된 바닷가 중 매립공사로 새로 설치된 공용시설 또는 공공시설 용지에 포함된 바닷가의 면적은 제외한다)의 매립지: 국가. 이 경우 국가가 소유권을 취득하는 매립지의 위치는 매립면허취득자가 정한 매립지가 아닌 곳으로 한다.
3. 제1호와 제2호에 따라 국가나 지방자치단체가 소유권을 취득한 매립지를 제외한 매립지 중 해당 매립공사에 든 총사업비(조사비, 설계비, 순공사비, 보상비 등 대통령령으로 정하는 비용을 합산한 금액으로 한다)에 상당하는 매립지: 매립면허취득자
4. 제1호부터 제3호까지의 규정에 따라 국가, 지방자치단체 또는 매립면허취득자가 소유권을 취득한 매립지를 제외한 매립지(이하 “잔여매립지”라 한다): 국가
② ∼ ④ (생 략)
<관계 법령>