산림청 - 「국가유산영향진단법 시행규칙」 제4조제1항에 따른 지표조사 및 유존지역평가를 받아야 하는 행위의 범위(「국가유산영향진단법 시행규칙」 제4조제2항제4호 등 관련)

법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제정·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 합니다1)1) 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조 . 먼저 「국가유산영향진단법 시행규칙」 제4조제2항제4호의 입법연혁을 살펴보면, 구 「문화재보호법 시행령」2)2) 2006. 6. 15. 대통령령 제19528호로 일부개정된 것을 말함 제43조의3제1항 본문에서는 문화재 지표조사를 실시하여야 하는 건설공사의 종류를 구체화하면서, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항의 규정에도 불구하고 지표조사를 실시하지 아니할 수 있는 건설공사 중 하나로 “지표의 원형변경을 수반하지 아니하는 입목(立木)·죽(竹)의 식재 또는 벌채”(제6호)를 신설하였고, 이후 해당 조문이 구 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률 시행령」3)3) 2011. 1. 28. 대통령령 제22649호로 제정된 것을 말함 으로 이관되어 같은 영 제4조제2항에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 건설공사에 대해서는 지표조사를 실시하지 아니하고 건설공사를 시행할 수 있도록 하면서, 같은 항 제4호에서 “기존 산림지역에서 시행하는 입목(立木)·죽(竹)의 식재(植栽), 벌채(伐採) 또는 솎아베기”를 규정하였습니다. 이러한 구 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률 시행령」 제4조제2항의 취지는 지표의 원형이 이미 변경되었거나, 지표의 원형을 변경시키지 아니하는 범위의 사업은 지표조사를 실시하지 않을 수 있도록 하려던 것이었는데4)4) 2011. 1. 28. 대통령령 제22649호로 제정된 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률 시행령」에 대한 조문별 제·개정 이유서 참조 , 같은 항 제1호부터 제3호까지에 규정된 각 사업들은 각각 지층이 이미 훼손된 지역, 공유수면의 매립 등이 이미 이루어진 지역, 복토(覆土)된 지역에서의 건설공사로서5)5) 2011. 1. 28. 대통령령 제22649호로 제정된 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률 시행령」에 대한 조문별 제·개정 이유서 참조 해당 사업들은 지표의 원형이 이미 변경된 경우이고, 이와 같은 같은 항 제1호부터 제3호까지의 사업을 제외하면 같은 항 제4호의 경우는 지표의 원형을 변경시키지 아니하는 범위의 사업에 해당한다고 볼 수 있으므로, 구 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률 시행령」 제4조제2항제4호의 “기존 산림지역에서 시행하는”의 의미는 결국 구 「문화재보호법 시행령」 제43조의3제2항제6호의 “지표의 원형변경을 수반하지 아니하는”의 의미와 다르지 않고, 그 표현이 변경된 것이라고 볼 수 있는바, 구 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률 시행령」 제4조제2항제4호의 규정이 그대로 이관된 「국가유산영향진단법 시행규칙」 제4조제2항제4호의 “기존 산림지역에서 시행하는 입목(立木)·대나무의 식재(植栽), 벌채(伐採) 또는 솎아베기”는 지표의 원형변경을 수반하지 않는 것을 의미한다고 보아야 할 것입니다. 그런데 산지의 형질변경은 절토, 성토, 정지 등으로 산지의 형상을 변경함으로써 산지의 형질을 외형적으로 사실상 변경시키고 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태로 만드는 것을 의미하는 것으로6)6) 대법원 2012. 5. 24. 선고 2010도2008 판결례 참조 , 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조에서는 산림 안에서 입목의 벌채 등을 하려는 자는 농림식품부령으로 정하는 바에 따라 허가를 받도록 하면서(제1항), 입목벌채등의 허가 대상이 되는 구역이 도로와 떨어져 있는 경우 입목벌채를 하기 위해서는 운반로등이 반드시 필요7)7) 법제처 2015. 3. 31. 회신 15-0107 해석례 참조 하다는 점을 고려하여, 입목벌채등의 허가를 받은 경우에는 입목벌채등에 필요한 임산물 운반로 및 작업로(作業路) 설치에 관하여 「산지관리법」 제15조의2에 따른 산지일시사용신고를 한 것으로 본다고 규정(제6항)하고 있습니다. 이처럼 입목의 벌채와 입목의 벌채에 필요한 작업로·임산물 운반로의 개설을 별도로 분리하여 보기 어려운 점을 고려하면, 이 사안의 경우에는 「산지관리법」 제15조의2제4항제7호에 따른 작업로·임산물 운반로의 개설을 수반하는 입목의 벌채는 산지의 형질변경을 유발하게 되므로, 「국가유산영향진단법 시행규칙」 제4조제2항에 따라 지표조사 및 유존지역평가를 실시한 것으로 볼 수 있는 대상에 해당되지 않는다고 보는 것이 해당 조문의 입법취지에 부합하는 해석입니다. 아울러 「국가유산영향진단법」은 개발계획이나 건설공사가 매장유산 등의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위인지 여부를 미리 조사·예측함으로써 국가유산의 가치를 보호하려는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 「국가유산영향진단법」 제9조제1항에 따르면 원칙적으로 대통령령으로 정하는 규모의 건설공사 등에 해당하는 경우 건설공사의 시행자로 하여금 해당 공사의 영향진단을 실시하도록 하되, 같은 법 시행규칙 제4조제2항에서는 예외적으로 같은 항 각 호의 건설공사의 경우에는 영향진단의 종류인 지표조사 및 유존지역평가를 실시한 것으로 본다고 규정하고 있는바, 예외규정을 해석함에 있어서는 합리적 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다는 점8)8) 법제처 2012. 11. 3. 회신 12-0596 해석례 참조 등을 고려하면, 이 사안의 경우가 「국가유산영향진단법 시행규칙」 제4조제2항제4호에 따른 “기존 산림지역에서 시행하는 입목·대나무의 식재, 벌채 또는 솎아베기”에 해당된다고 보는 것은 「국가유산영향진단법」 제9조제1항에 따른 영향진단을 실시하지 않아도 되는 예외적 사항을 확대하는 해석으로서 국가유산의 가치보호라는 「국가유산영향진단법」의 입법목적에 부합하지 않는다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다. 따라서 이 사안의 경우, 「국가유산영향진단법 시행규칙」 제4조제2항제4호에 따른 “기존 산림지역에서 시행하는 입목(立木)·대나무의 식재(植栽), 벌채(伐採) 또는 솎아베기”에 해당되지 않아 같은 규칙 제4조제1항제1호 및 제2호에 따른 지표조사 및 유존지역평가를 받아야 합니다. <관계 법령> 국가유산영향진단법 제9조(영향진단의 대상 및 시기) ① 건설공사의 시행자는 해당 공사가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 사업계획 수립 완료 전에 영향진단을 실시하여야 하며, 건설공사의 계획을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 대통령령으로 정하는 규모의 건설공사 2. 매장유산 유존지역에서 시행하는 건설공사 3. 그 밖에 건설공사로 국가유산의 보호·보존에 영향을 미칠 우려가 큰 경우로서 대통령령으로 정하는 경우 ② 제1항에 따른 영향진단의 구체적인 실시 시기에 관하여는 문화체육관광부령으로 정한다. 제10조(영향진단의 절차 등) ① 영향진단은 건설공사의 시행자가 요청하여 제20조에 따른 국가유산영향진단기관(이하 “진단기관”이라 한다)이 수행한다. ② 영향진단에 필요한 비용은 해당 건설공사의 시행자가 부담한다. 다만, 국가와 지방자치단체는 건설공사의 규모 및 성격 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 건설공사에 대하여 예산의 범위에서 그 비용의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다. ③ 영향진단의 방법·절차 등에 관한 세부적인 사항은 문화체육관광부령으로 정한다. 국가유산영향진단법 시행규칙 제4조(영향진단의 방법 및 절차) ① 법 제10조제1항에 따라 법 제20조에 따른 국가유산영향진단기관(이하 “진단기관”이라 한다)이 수행하는 영향진단은 다음 각 호의 구분에 따라 실시한다. 1. 법 제9조제1항제1호 또는 제3호에 해당하는 건설공사: 해당 건설공사 지역에 매장유산이 분포되어 있는지를 확인하는 지표조사(이하 “지표조사”라 한다) 2. 법 제9조제1항제2호에 따른 매장유산 유존지역에서 시행하는 건설공사나 이 항 제1호에 따른 지표조사 결과 매장유산이 분포할 것으로 판단되는 지역에서 시행하는 건설공사: 해당 건설공사와 관련하여 다음 각 목의 보존조치 중 어떤 조치가 필요한지를 평가(이하 “유존지역평가”라 한다) 가. ∼ 다. (생 략) ② 제1항제1호 및 제2호에도 불구하고 건설공사의 시행자가 해당 공사가 다음 각 호의 어느 하나에 해당함을 증명하는 경우에는 지표조사 및 유존지역평가를 실시한 것으로 본다. 1. 땅깎기나 땅파기로 인하여 유물이나 유구(遺構) 등을 포함하고 있는 지층이 이미 훼손된 지역에서 시행하는 건설공사 2. 공유수면의 매립, 하천 또는 해저의 준설(浚渫), 골재 및 광물의 채취가 이미 이루어진 지역에서 시행하는 건설공사 3. 땅을 다시 메운 지역으로서 다시 메우기 이전의 지형을 훼손하지 않는 범위에서 시행하는 건설공사 4. 기존 산림지역에서 시행하는 입목(立木)·대나무의 식재(植栽), 벌채(伐採) 또는 솎아베기 ③·④ (생 략) ⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에서 정한 사항 외에 영향진단의 방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 국가유산청장이 정하여 고시한다.