먼저 「도시개발법」 제11조제5항 및 제6항의 체계를 살펴보면, 같은 조 제5항에서는 공공기관·정부출연기관·지방공사 등의 공공주체,1)1) 「도시개발법」 제11조제1항제2호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자를 말함
토지 소유자 등의 민간주체2)2) 토지 소유자 또는 「도시개발법」 제11조제1항제7호부터 제10호까지의 규정에 해당하는 자를 말하며, 이하 같음
및 공동출자법인3)3) 「도시개발법」 제11조제1항제11호에 해당하는 자를 말함
등 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있는 자의 자격요건과 지정 제안의 절차 등에 관하여 규정하고 있고, 같은 조 제6항에서는 같은 조 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있는 자 중에서 공공주체가 아닌 토지 소유자 등의 민간주체 또는 공동출자법인4)4) 국가나 지방자치단체 등 「도시개발법」 제11조제1항제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자가 대통령령으로 정하는 비율(50%)을 초과하여 출자한 경우는 제외하며, 이하 같은 항에서 같음
이 도시개발구역의 지정을 제안하려는 경우 충족해야 하는 토지소유자등의 동의 요건에 대하여 규정하고 있을 뿐,5)5) 법제처 2023. 4. 17. 회신 23-0183 해석례 참조
토지소유자등의 동의를 받기 전에 대상 구역 내 토지 소유 등 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있는 자의 자격요건을 모두 갖추어야 한다거나 해당 자격요건을 모두 갖추지 못한 상태에서 미리 토지소유자등의 동의를 받는 것을 제한하는 등 토지소유자등의 동의 요건을 충족한 시점에 따라 동의의 효력이 달라질 수 있다는 내용은 규정하고 있지 않으므로, 제안자가 토지소유자등의 동의를 받은 당시에는 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있는 자의 요건을 갖추지 못하였더라도, 제안 당시에는 그 요건을 갖추어 같은 조 제5항에서 정하는 바에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하였다면, 해당 제안자가 받은 토지소유자등의 동의는 유효하다고 보아야 할 것입니다.
그리고 「도시개발법」 제11조제5항 및 제6항은 다양한 도시개발수요에 부응하고 도시개발에 대한 민간부문의 참여를 활성화하기 위하여 일정 면적 이상의 토지소유자등의 동의를 받으면 민간주체 등도 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있도록 한 규정으로6)6) 2000. 1. 28. 법률 제6242호로 제정된 「도시개발법」 제정이유 및 주요내용 참조
, 2000년 1월 28일 법률 제6242호로 「도시개발법」이 제정될 당시에는 도시개발구역의 지정을 제안할 때 개발대상 토지면적의 5분의 4 이상에 해당하는 토지소유자등의 동의를 받도록 하였으나, 토지소유자등의 동의기준이 너무 높아 사실상 민간사업자의 참여가 어려운 점을 고려하여 2002년 12월 30일 법률 제6853호로 일부개정된 「도시개발법」에서는 그 동의기준을 변경하여 현행과 같이 개발대상 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자등의 동의를 받으면 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있도록 요건을 완화함으로써 민간사업자의 부담을 경감하도록 한 입법연혁7)7) 2001년 11월 10일 의안번호 제161113호로 발의된 도시개발법 일부개정법률안 국회 국토교통위원회 심사보고서 참조
에 비추어 볼 때, 토지소유자등의 동의의 효력 여부를 엄격하게 해석해야 할 특별한 사정이 없으면 해당 동의요건은 민간부문의 참여를 확대할 수 있는 방향으로 해석할 필요가 있다고 보아야 합니다.
또한 「도시개발법 시행규칙」에 따른 도시개발구역 지정 제안 동의서(별지 제12호의3 서식)의 내용을 살펴보면 토지소유자등은 제안자에게 제안 면적, 사업방식, 제안자(시행예정자)에 대한 설명을 듣고 그 내용에 따라 지정 제안에 대한 동의를 하도록 하고 있는데, 지정 제안 전 토지소유자등이 동의한 사항은 지정 제안의 내용 및 제안자가 누가 될 것인지에 대한 것이고, 동의를 받는 상대방이 토지 소유자에 해당하는지 여부는 토지소유자등의 동의내용에 포함되는 사항도 아닌바, 동의서상 제안자가 지정 제안 당시 법령상 제안자의 요건을 갖추어 동의서의 내용과 동일하게 지정 제안을 완료했다면 토지소유자등이 동의한 내용과 실제 제안 당시 제출된 동의서의 내용이 동일하므로, 그 동의의 효력을 부정하기는 어렵다고 할 것입니다8)8) 대법원 2014. 3. 13. 선고 2012두14095 판결례 참조
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아울러 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자등의 동의를 모두 받기까지는 장기간이 소요될 수 있으므로 제안자가 미리 모든 요건을 갖추어 동의를 받도록 하는 것은 법령상 명확한 근거 없이 제안자에게 과도한 부담을 주게 되어 민간주체의 도시개발사업 참여를 활성화하려는 입법취지에 부합하지 않을 수 있다는 점, 토지소유자등이 동의한 내용과 실제 제안 당시 제출된 동의서의 내용이 동일함에도 불구하고 법령상 명확한 근거 없이 그 동의의 효력을 부정하는 것은 동의자의 의사에 반할 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안 제안자가 해당 도시개발구역의 지정 제안을 위하여 「도시개발법」 제11조제6항에 따라 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자등의 동의를 받은 당시에는 토지 소유자가 아니었던 경우라도, 해당 도시개발구역 지정 제안에 대한 토지소유자등의 동의는 유효합니다.
도시개발법
제11조(시행자 등) ① 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다.
1. ∼ 4. (생 략)
5. 도시개발구역의 토지 소유자(「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제28조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 보며, 제21조에 따른 수용 또는 사용 방식의 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자를 말한다)
6. ∼ 11. (생 략)
② ∼ ④ (생 략)
⑤ 제1항제2호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자, 도시개발구역의 토지 소유자(수용 또는 사용의 방식으로 제안하는 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 사용할 수 있는 대통령령으로 정하는 권원을 가지고 2분의 1 이상을 소유한 자를 말한다) 또는 제1항제7호부터 제11호까지의 규정에 해당하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있다. 다만, 제3조제3항에 해당하는 자는 국토교통부장관에게 직접 제안할 수 있다.
⑥ 토지 소유자 또는 제1항제7호부터 제11호까지(제1항제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자가 대통령령으로 정하는 비율을 초과하여 출자한 경우는 제외한다)의 규정에 해당하는 자가 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하려는 경우에는 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자(지상권자를 포함한다)의 동의를 받아야 한다.
⑦ ∼ ⑨ (생 략)
⑩ 제2항제3호 및 제6항에 따른 동의자 수의 산정방법, 동의절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
⑪ (생 략)
도시개발법 시행령
제25조(동의자 수의 산정방법 등) ① (생 략)
② 토지 소유자가 동의하거나 동의를 철회할 경우에는 국토교통부령으로 정하는 동의서 또는 동의철회서를 제출하여야 하며, 토지 또는 지상권을 공동으로 소유하는 토지 또는 지상권의 대표 소유자는 대표자지정 동의서와 대표 소유자 및 공유자의 신분을 증명할 수 있는 서류를 각각 첨부하여 함께 제출하여야 한다.
③ (생 략)
도시개발법 시행규칙
제17조(동의서 등) 영 제25조제2항에 따른 동의서는 다음 각 호의 구분에 따르고, 동의철회서 및 대표자 지정동의서는 각각 별지 제6호서식 및 별지 제7호서식에 따른다.
1. (생 략)
2. 법 제11조제6항에 따른 도시개발구역 지정 제안 동의서: 별지 제12호의3서식
<관계 법령>