경상남도 - 지방관리무역항 등의 관리청인 시ㆍ도지사는 「항만운송사업법」 제26조의6제1항에 따라 부두운영회사와 부두운영계약을 체결할 수 있는지(「항만운송사업법」 제26조의6제1항 등 관련)

법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 할 것인바1)1) 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조 , 지방관리무역항등의 관리청인 시·도지사가 「항만운송사업법」 제26조의6제1항에 따라 부두운영회사와 부두운영계약을 체결할 수 있는지를 판단하기 위해서는 관련 법령의 체계, 입법 취지 및 개정 연혁 등을 종합적으로 고려해야 합니다. 먼저 「항만운송사업법」 제2조제6항 본문에서 “부두운영회사”란 「항만법」 제41조제1항제1호에 따른 항만시설운영자 또는 「항만공사법」에 따른 항만공사와 부두운영계약을 체결한 자를 말한다고 하면서, 항만시설운영자와 항만공사를 “항만시설운영자등”으로 약칭하고 있고, 「항만법」 제41조제1항제1호에서는 “관리청”에 같은 법 제104조에 따라 해양수산부장관으로부터 항만시설의 운영을 위임 또는 위탁받은 자(이하 “항만시설운영자”라 함)를 포함한다고 하고 있으며, 「항만운송사업법」 제26조의6제1항에서는 항만시설운영자등은 부두운영계약을 체결할 수 있다고 규정하고 있는데, 「항만법」 제2조제6호에 따르면 국가관리무역항등에 관한 항만시설의 운영은 해양수산부장관의 권한이고, 지방관리무역항등에 관한 항만시설의 운영은 시·도지사의 권한이어서, 같은 법 제104조제1항 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제93조제1항에서는 해양수산부장관의 “국가관리무역항등”에 관한 항만시설의 운영2)2) 「항만법 시행령」 제93조제1항제13호, 제21호, 제26호, 제27호, 제28호, 제29호 등이 있음. 권한에 대해서만 지방해양수산청장에게 그 권한을 위임하는 규정을 두고 있고, “지방관리무역항등”에 관한 항만시설의 운영 권한은 시·도지사에게 있으므로 이에 대해 별도의 위임 규정을 두고 있지 않습니다.3)3) 2022. 7. 4. 대통령령 제32763호로 일부개정된 「항만법 시행령」 개정이유 및 주요내용 참조 그리고 「항만운송사업법」 제26조의6제1항에서 항만시설운영자등이 부두운영계약을 체결할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 국가관리무역항등에 대해서는 「항만법」 제104조제1항 및 같은 법 시행령 제93조제1항에 따라 항만시설의 운영 권한을 위임받은 자(「항만법」 제41조제1항제1호에 따른 항만시설운영자)가 부두운영계약을 체결할 수 있다는 점을 규정한 것으로서, 「항만운송사업법」 제26조의6제1항에 따라 부두운영계약을 체결할 수 있는 경우를 국가관리무역항등의 경우로만 한정하여 규정하고 있지 않은 이상, 같은 규정에서 시·도지사를 부두운영계약 체결의 주체로 명시하고 있지 않다고 하더라도, 지방관리무역항등에 대해서는 항만시설의 관리·운영 및 계약 체결 권한을 지닌 시·도지사가 해당 규정에 따라 부두운영계약을 체결할 수 있다고 보는 것이 합리적입니다. 특히 「항만법」 제41조제1항의 입법 연혁을 살펴보면, 구 「항만법」4)4) 2022. 1. 4. 법률 제18701호로 일부개정되기 전의 것을 말함 제41조제1항에서는 항만시설을 사용하려는 자가 따라야 하는 방법으로서 “해양수산부장관[제104조에 따라 해양수산부장관으로부터 항만시설의 운영을 위임 또는 위탁받은 자(이하 “항만시설운영자”라 함)를 포함한다. 이하 제3항에서 같다]의 사용허가를 받을 것(제1호)”, “해양수산부장관과 임대계약을 체결할 것(제2호)” 등을 규정하였다가, 2022년 1월 4일 법률 제18701호로 일부개정된 「항만법」 제41조제1항에서는 “관리청[제104조에 따라 해양수산부장관으로부터 항만시설의 운영을 위임 또는 위탁받은 자(이하 “항만시설운영자”라 함)를 포함한다. 이하 제3항에서 같다]의 사용허가를 받을 것(제1호)”, “관리청과 임대계약을 체결할 것(제2호)” 등으로 규정하였는데, 이는 자치분권 확대를 위하여 지방관리무역항등에 대한 항만의 개발 및 관리에 관한 사무를 국가에서 시·도로 이양함에 따라, 「항만법」 제2조제6호에 “관리청”이라는 정의가 신설되고 시·도지사가 지방관리무역항등의 관리청으로 규정됨에 따라 함께 개정된 사항5)5) 2020. 2. 18. 법률 제17007호로 제정된 「중앙행정권한 및 사무 등의 지방 일괄 이양을 위한 물가안정에 관한 법률 등 46개 법률 일부개정을 위한 법률」 제정이유 및 주요내용, 2022. 1. 4. 법률 제18701호로 일부개정된 「항만법」 개정이유 및 주요내용 등 참조 으로, 종전에는 지방관리무역항등에 대해서도 구 「항만법」 제104조 및 구 「항만법 시행령」6)6) 2022. 7. 4. 대통령령 제32763호로 일부개정되기 전의 것을 말함. 제93조제2항에 따라 시·도지사가 해양수산부장관으로부터 항만시설의 운영을 위임받아 “항만시설운영자”로서 「항만운송사업법」 제26조의6제1항에 따른 부두운영계약을 체결할 수 있었던바, 앞서 살펴본 바와 같이 「항만법」 제41조제1항 및 관련 규정들을 개정한 취지는 지방관리무역항등의 사무를 시·도로 이양하려는 취지이지, 항만시설의 사용과 관련하여 관련 규정을 국가관리무역항등과 지방관리무역항등에 대해 구분해서 적용하거나, 종전에 「항만운송사업법」 제26조의6제1항에 따라 부두운영계약으로 체결할 수 있었던 권한을 제한하려는 취지가 있었다고 볼 수 없다는 점에서, 지방관리무역항등의 관리청인 시·도지사도 「항만운송사업법」 제26조의6제1항에 따른 부두운영계약을 체결할 수 있다고 보는 것이 자치분권을 확대하려는 관련 규정의 입법 취지와 개정 연혁에 부합하는 해석입니다. 또한 「항만운송사업법」 제2조제6항 및 같은 법 제26조의6제1항에 따른 부두운영회사 제도는 항만 운영의 효율성과 생산성 향상을 도모하기 위해 국가가 직접 담당해 온 부두 운영을 민간업체에 위탁하는 제도7)7) 2016. 12. 27. 법률 제14511호로 일부개정된 「항만운송사업법」에 대한 조문별 개정이유서 참조 로서, 국가관리무역항등은 국가의 이해에 중대한 관계를 가지거나 국가안보 또는 영해관리에 중요한 역할을 담당하는 항만이고, 지방관리무역항등은 지역산업에 필요한 화물처리나 관광 활성화 지원 등을 주목적으로 하는 항만인 점8)8) 「항만법」 제3조제2항·제3항 참조 을 고려하면, 양자는 항만의 특성이나 국가적 중요도 등에 따라 구분되는 개념일 뿐, 체계적이고 효율적인 관리·운영이 필요하다는 측면에서는 차이가 없다고 보아야 할 것이므로, 지방관리무역항등의 경우에도 “항만 운영의 효율성 및 항만운송사업의 생산성 향상을 위하여 필요한 경우”라면 같은 법 제26조의6제1항에 따라 부두운영회사와 부두운영계약을 체결할 수 있다고 보는 것이 항만 운영의 효율성 및 생산성을 향상시키기 위한 해당 규정의 입법 취지에 부합합니다. 아울러 부두운영계약에 관한 사항은 항만시설의 관리·운영의 방법에 관한 사항으로서 일반적으로 관리·운영 주체의 자율적인 영역에 속하는 것이므로, 「항만운송사업법」 제26조의6제1항에서 계약 체결의 주체를 “항만시설운영자등”으로 규정하였다고 하더라도 지방관리무역항등의 관리청인 시·도지사가 부두운영계약을 체결할 수 없다고 보기 어렵다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다. 따라서 지방관리무역항등의 관리청인 시·도지사는 「항만운송사업법」 제26조의6제1항에 따라 부두운영회사와 부두운영계약을 체결할 수 있습니다. ※ 법령정비 권고사항 「항만운송사업법」 제26조의6제1항에 따라 부두운영회사와 부두운영계약을 체결할 수 있는 자에 지방관리무역항등의 관리청인 시·도지사가 포함된다는 점을 법률에 명확히 규정할 필요가 있습니다. 항만법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. ∼ 5. (생 략) 6. “관리청”이란 항만의 개발 및 관리에 관한 행정업무를 수행하는 다음 각 목의 구분에 따른 행정관청을 말한다. 가. 제3조제2항제1호 및 제3항제1호에 따른 국가관리무역항 및 국가관리연안항: 해양수산부장관 나. 제3조제2항제2호 및 제3항제2호에 따른 지방관리무역항 및 지방관리연안항: 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 한다) 7. ∼ 15. (생 략) 제3조(항만의 구분 및 명칭·위치·구역 등) ① 항만은 다음 각 호의 항(港)으로 구분하되, 그 명칭·위치 및 구역은 대통령령으로 정한다. 1. 무역항 2. 연안항 ② 무역항은 체계적이고 효율적인 관리·운영을 위하여 수출입 화물량, 개발계획 및 지역균형발전 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 항으로 세분할 수 있다. 1. 국가관리무역항: 국내외 육상·해상운송망의 거점으로서 광역권의 배후화물을 처리하거나 주요 기간산업 지원 등으로 국가의 이해에 중대한 관계를 가지는 항만 2. 지방관리무역항: 지역별 육상·해상운송망의 거점으로서 지역산업에 필요한 화물처리를 주목적으로 하는 항만 ③ 연안항은 체계적이고 효율적인 관리·운영을 위하여 지역의 여건 및 특성, 항만기능 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 항으로 세분할 수 있다. 1. 국가관리연안항: 국가안보 또는 영해관리에 중요하거나 기상악화 등 유사시 선박의 대피를 주목적으로 하는 항만 2. 지방관리연안항: 지역산업에 필요한 화물의 처리, 여객의 수송 등 편익 도모, 관광 활성화 지원을 주목적으로 하는 항만 ④ (생 략) 제41조(항만시설의 사용) ① 항만시설(항로표지는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 사용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법에 따라야 한다. 이 경우 제3호부터 제5호까지의 어느 하나에 해당하는 방법으로 해양수산부령으로 정하는 항만시설을 사용하려는 자는 관리청에 그 사실을 신고하여야 한다. 1. 관리청[제104조에 따라 해양수산부장관으로부터 항만시설의 운영을 위임 또는 위탁받은 자(이하 “항만시설운영자”라 한다)를 포함한다. 이하 제3항에서 같다]의 사용허가를 받을 것 2. ∼ 5. (생 략) ② ∼ ④ (생 략) 제104조(권한 등의 위임·위탁) ① 이 법에 따른 해양수산부장관의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 그 소속기관의 장 또는 시·도지사에게 위임할 수 있다. ② (생 략) 항만법 시행령 제93조(권한의 위임) ① 해양수산부장관은 법 제104조제1항에 따라 법 제3조제2항제1호 및 같은 조 제3항제1호의 국가관리무역항 및 국가관리연안항에 관한 다음 각 호의 권한을 지방해양수산청장에게 위임한다. 1. ∼ 50. (생 략) ② 해양수산부장관은 법 제104조제1항에 따라 법 제3조제2항제2호 및 같은 조 제3항제2호의 지방관리무역항 및 지방관리연안항에 관한 다음 각 호의 권한을 시·도지사에게 위임한다. 이 경우 시·도지사는 해양수산부장관의 승인을 받아 그 위임받은 권한을 시장·군수 또는 구청장에게 재위임할 수 있다. 1. ∼ 6. (생 략) 항만운송사업법 제2조(정의) ① ∼ ⑤ (생 략) ⑥ 이 법에서 “부두운영회사”란 제3조제1호에 따른 항만하역사업 및 그 부대사업을 수행하기 위하여 「항만법」 제41조제1항제1호에 따른 항만시설운영자 또는 「항만공사법」에 따른 항만공사(이하 “항만시설운영자등”이라 한다)와 제26조의6제1항에 따라 부두운영계약을 체결하고, 「항만법」 제2조제5호에 따른 항만시설 및 그 항만시설의 운영에 필요한 장비·부대시설 등을 일괄적으로 임차하여 사용하는 자를 말한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 제외한다. 1.·2. (생 략) ⑦·⑧ (생 략) 제26조의6(부두운영계약의 체결 등) ① 항만시설운영자등은 항만 운영의 효율성 및 항만운송사업의 생산성 향상을 위하여 필요한 경우에는 해양수산부령으로 정하는 기준에 적합한 자를 선정하여 부두운영계약을 체결할 수 있다. ②·③ (생 략) <관계 법령>