법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 하는바1)1) 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 등 참조
, 이 사안의 경우 역시 문언의 형식적인 표현 외에도 해당 규정의 입법취지와 입법연혁 등을 종합적으로 고려하여 합리적이고 조화롭게 해석할 필요가 있습니다.
먼저 민간투자법 제2조제1호나목에서는 사회기반시설의 한 유형으로 각종 생산활동의 기반이 되는 시설, 해당 시설의 효용을 증진시키거나 이용자의 편의를 도모하는 시설 및 국민생활의 편익을 증진시키는 시설로서 유치원, 학교, 도서관, 과학관, 복합문화시설, 공공보건의료시설 등 사회서비스의 제공을 위하여 필요한 시설을 규정하고 있는데, 사회서비스란 국가·지방자치단체 및 민간부문의 도움이 필요한 모든 국민에게 복지, 보건의료, 주거 등의 분야에서 인간다운 생활을 보장하고 관련 시설의 이용 등을 통하여 국민의 삶의 질이 향상되도록 지원하는 제도인바2)2) 「사회보장기본법」 제3조제4호 참조
, 공공임대주택은 국가나 지방자치단체의 재정 등을 지원받아 저소득 서민, 사회 취약계층 등의 주거안정을 목적으로 공급하는 주택으로서3)3) 「공공주택 특별법」 제1조 및 같은 법 시행령 제2조제1항 참조
, 주거분야에서 국민의 삶의 질 향상을 위해 공급하는 시설로서 사회서비스의 제공을 위한 시설에 해당한다고 할 것입니다.
그리고 민간투자법에 따른 사회기반시설 규정의 연혁을 살펴보면, 구 민간투자법4)4) 2020. 3. 31. 법률 제17148호로 일부개정되기 전의 것을 말하며, 이하 같음.
제2조제1호에서는 사회기반시설에 해당하는 시설을 같은 호 각 목으로 구체적으로 열거하는 방식으로 규정하면서 같은 호 조목에서 「공공주택 특별법」 제2조제1호가목에 따른 공공임대주택을 사회기반시설의 하나로 명시하고 있던 것을, 2020년 3월 31일 법률 제17148호로 일부개정된 민간투자법 제2조제1호에서 사회기반시설의 규정 방식을 종전의 열거주의에서 포괄주의 방식으로 변경하면서 현행과 같이 규정하게 된 것인데, 이는 구 민간투자법 제2조제1호 각 목에 열거된 시설과 목적이 유사한 시설임에도 불구하고 같은 호에 열거되어 있지 않은 시설의 경우 민간투자사업으로 추진이 불가능한 문제가 있어 다양한 민간투자사업을 발굴하기 위하여 민간투자사업 대상을 포괄주의 방식으로 변경하여 사회기반시설의 범위를 확대하기 위한 취지로서5)5) 2019. 3. 11. 의안번호 제2019120호로 발의된 사회기반시설에 대한 민간투자법 일부개정법률안에 대한 국회 기획재정위원회 심사보고서, 2020. 3. 31. 법률 제17148호로 일부개정된 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 개정이유 및 주요내용 참조
, 구 민간투자법 제2조제1호 각 목에 열거되어 있던 시설을 사회기반시설의 범위에서 제외하려는 취지로 보이지는 않는바, 현행 민간투자법 제2조제1호에서 사회기반시설 중 하나로 「공공주택 특별법」 제2조제1호가목에 따른 공공임대주택이 명시되어 있지 않다는 이유만으로 민간투자법에 따른 사회기반시설에서 제외된다고 보는 것은 민간투자법의 입법연혁 및 취지에 비추어 타당하지 않습니다.
아울러 ① 공공임대주택의 건설에는 상당한 초기비용이 요구되는데 국가 등 공공부문의 재정 여건상 공공임대주택의 건설 및 공급에 필요한 충분한 재정을 일시에 확보하기 어려워 공공임대주택을 적시에 공급할 수 없는 경우, 민간투자사업 방식으로 공공임대주택사업을 추진할 수 있도록 함으로써 공공부문의 재정적 한계를 보완하고 공공임대주택의 적시 공급을 확대할 수 있는 점, ② 공공임대주택 건설 및 공급 등을 민간투자사업 방식으로 시행하는 경우 공공임대주택의 임차료는 민간투자법 제25조제4항 및 같은 법 시행령 제23조에 따라 실시협약에서 결정·조정되는데, 실시협약의 체결 당사자 중 하나가 주무관청6)6) 관계 법령에 따라 해당 사회기반시설사업의 업무를 관장하는 행정기관의 장을 말함(민간투자법 제2조제5호 참조)
이라는 점을 고려하면7)7) 민간투자법 제2조제7호 등 참조
, 공공임대주택 제도의 취지를 벗어나지 않는 범위에서 그 임차료가 정해질 수 있는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 공공임대주택이 민간투자법 제2조제1호에 따른 사회기반시설에 해당합니다.
사회기반시설에 대한 민간투자법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “사회기반시설”이란 각종 생산활동의 기반이 되는 시설, 해당 시설의 효용을 증진시키거나 이용자의 편의를 도모하는 시설 및 국민생활의 편익을 증진시키는 시설로서, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다.
가. 도로, 철도, 항만, 하수도, 하수·분뇨·폐기물처리시설, 재이용시설 등 경제활동의 기반이 되는 시설
나. 유치원, 학교, 도서관, 과학관, 복합문화시설, 공공보건의료시설 등 사회서비스의 제공을 위하여 필요한 시설
다. 공공청사, 보훈시설, 방재시설, 병영시설 등 국가 또는 지방자치단체의 업무수행을 위하여 필요한 공용시설 또는 생활체육시설, 휴양시설 등 일반 공중의 이용을 위하여 제공하는 공공용 시설
2. ∼ 17. (생 략)
공공주택 특별법 시행령
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “공공주택”이란 제4조제1항 각 호에 규정된 자 또는 제4조제2항에 따른 공공주택사업자가 국가 또는 지방자치단체의 재정이나 「주택도시기금법」에 따른 주택도시기금(이하 “주택도시기금”이라 한다)을 지원받아 이 법 또는 다른 법률에 따라 건설, 매입 또는 임차하여 공급하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 주택을 말한다.
가. 임대 또는 임대한 후 분양전환을 할 목적으로 공급하는 「주택법」 제2조제1호에 따른 주택으로서 대통령령으로 정하는 주택(이하 “공공임대주택”이라 한다)
나. (생 략)
1의2. ∼ 4. (생 략)
<관계 법령>