축산업의 허가를 위한 요건과 관련하여 2018년 12월 31일 법률 제16126호로 일부개정되어 2020년 1월 1일 시행되기 전의 「축산법」(이하 “구 「축산법」”이라 함) 제22조제1항 전단에서는 가축사육업 등의 축산업을 경영하려는 자는 대통령령으로 정하는 시설·장비 및 단위면적당 적정사육두수와 위치에 관한 사항을 갖추어 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 영업장을 관할하는 시장·군수 또는 구청장에게 허가를 받아야 한다고 규정하고 있었고, 그 위임에 따라 마련된 구 「축산법 시행령」(2019년 12월 31일 대통령령 제30286호로 일부개정되어 2020년 1월 1일 시행되기 전의 것을 말함) 제14조제2항 및 별표 1 제1호다목에서는 축산업의 허가를 위한 위치기준으로 같은 목 1)부터 3)까지 중 어느 하나에 해당하는 지역 내에서는 축산업 허가를 제한한다고 규정하면서, 같은 목 1)에서는 지방도 이상 도로로부터 30미터 이내를, 같은 목 2)에서는 축산 관련 시설로부터 500미터 이내를 규정하고, 축산 관련 시설은 도축장, 사료공장, 원유 집유장, 종축장, 정액등처리업체, 국가나 지방자치단체의 축산연구기관을 말한다고 규정하고 있으며, 구 「축산법」 제22조제1항 후단에서는 허가받은 사항 중 가축의 종류 등 농림축산식품부령으로 정하는 중요한 사항을 변경할 때에도 또한 같다고 규정하고 있었습니다.
이후 축사가 고병원성 조류 인플루엔자 등 가축전염병으로부터 안전한 곳에 위치하도록 축산업의 허가요건을 강화하기 위하여1)1) 2018. 12. 31. 법률 제16126호로 일부개정되어 2020. 1. 1. 시행된 「축산법」 개정이유 및 주요내용 참조
개정 「축산법」 제22조제2항에서는 같은 조 제1항의 허가를 받으려는 자는 같은 조 제2항 각 호의 요건을 갖추어야 한다고 하여 축산업의 허가 요건을 법률에 규정하면서, 같은 항 제6호에 닭 또는 오리에 관한 종축업·가축사육업의 경우 축사가 기존에 닭 또는 오리에 관한 가축사육업의 허가를 받은 자의 축사로부터 500미터 이내의 지역에 위치하지 아니할 것이라고 규정하여 허가 요건을 신설하였으며, 같은 법 부칙 제2조에서는 같은 법 제22조의 개정규정은 이 법 시행 이후 최초로 축산업의 허가를 받거나 가축사육업을 등록하는 경우부터 적용한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 구 「축산법」 제22조에 따라 축산업의 허가를 받은 자가 개정 「축산법」 시행 이후 변경허가를 받으려는 경우에 대해서도 같은 법 제22조의 개정규정인 같은 조 제2항제6호에 따른 요건을 갖추어야 하는지가 문제됩니다.
먼저 개정 「축산법」 부칙 제2조에서는 제22조의 개정규정은 같은 법 시행 이후 최초로 축산업의 허가를 받거나 가축사육업을 등록하는 경우부터 적용한다는 적용례를 두고 있는데, 적용례는 법령을 제정하거나 개정할 때에 새로 시행되는 규정의 구체적 적용관계를 명확히 하기 위한 것으로서2)2) 법령입안·심사기준(2024) p. 641 참조
, 같은 법 부칙 제2조에서 같은 법 제22조에서 새로 규정한 축산업 허가요건은 같은 법의 시행일(2020년 1월 1일) 후에 “최초로” 축산업의 허가를 받는 경우부터 적용됨을 명시적으로 규정하고 있는바, “최초”는 어떤 일련의 과정의 “맨 처음”을 의미하는 단어이므로, 개정 「축산법」 부칙 제2조에서 “최초로” 축산업의 허가를 받는 경우부터 같은 법 제22조의 개정규정을 적용한다고 규정한 것은 해당 개정 규정을 적용받게 될 축산업의 허가를 받는 경우에 대하여 “처음” 또는 “신규”로 허가를 신청하는 경우부터 개정규정을 적용한다는 의미로 해석하는 것이3)3) 법제처 2023. 9. 7. 회신 23-0425 해석례 참조
같은 법 부칙 제2조의 문언 및 적용례의 취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
그리고 개정 「축산법」 제22조제1항 전단에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 축산업을 경영하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 영업장을 관할하는 시장·군수 또는 구청장에게 허가를 받아야 한다고 규정하면서, 같은 항 후단에서는 허가받은 사항 중 가축의 종류 등 농림축산식품부령으로 정하는 중요한 사항을 변경할 때에도 또한 같다고 규정하여, 축산업을 경영하려는 자가 받아야 하는 “허가”와 “변경허가”를 구분하여 규정하고 있고, 같은 법 시행령4)4) 2019. 12. 31. 대통령령 제30286호로 일부개정되어 2020. 1. 1. 시행된 것을 말함
제14조 및 같은 법 시행규칙5)5) 2019. 12. 31. 농림축산식품부령 제405호로 일부개정되어 2020. 1. 1. 시행된 것을 말함
제27조에 따라 축산업의 허가(허가받은 사항을 변경하는 허가를 포함함)를 받으려는 자가 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 하는 허가신청서6)6) 2019. 12. 31. 농림축산식품부령 제405호로 일부개정되어 2020. 1. 1. 시행된 「축산법 시행규칙」 별지 제16호서식부터 별지 제19호의4서식까지의 서식 참조
에서도 각각의 신청이 허가인지 변경허가인지를 구분하고 있으며, 개정 「축산법」 제53조제1호에서는 같은 법 제22조제1항에 따른 허가를 받지 아니하고 축산업을 경영한 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있고, 같은 법 제56조제1항제2호에서는 같은 법 제22조제1항 후단을 위반하여 변경허가를 받지 아니한 자에게는 1천만원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하고 있는바, 개정 「축산법」 부칙 제2조에서 규정하고 있는 “축산업의 허가”에 “변경허가”가 포함되는 것으로 보아, 이미 축산업의 허가를 받은 자가 개정 「축산법」 시행 이후 변경허가를 받으려는 경우에도 개정 「축산법」 제22조제2항제6호에 따른 요건을 갖추어야 한다고 해석하는 것은, 허가와 변경허가를 구분하여 규정하고 있는 축산법령의 체계에 부합하지 않는다고 할 것입니다.
아울러 규제를 강화하거나 확대하는 내용으로 법령이 개정된 경우, 해당 개정 법령의 적용례를 부칙에 두면서 일정한 사안에 대해 명확하게 적용대상으로 규율하고 있지 않음에도 규제가 강화되거나 확대된 규정이 해당 사안에도 적용된다고 보는 것은 불합리하다고 할 것인데7)7) 법제처 2011. 12. 15. 회신 11-0707 해석례 참조
, 개정 「축산법」 부칙 제2조에서 “이 법 시행 이후 최초로 축산업의 허가를 받는 경우”부터 같은 법 제22조의 개정규정을 적용하도록 규정하고 있음에도 불구하고, 개정 「축산법」 시행 전 축산업의 허가를 받은 자가 같은 법 시행 이후 변경허가를 받으려는 경우에도 개정 「축산법」 제22조제2항제6호에 따른 강화된 허가요건을 갖추어야 한다고 해석한다면, 구 축산법령에 따른 요건을 갖추어 축산업의 허가를 받은 자에게 예측하지 못한 부담을 줄 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 개정 「축산법」 시행 전에 축산업의 허가를 받은 자가 개정 「축산법」 시행 이후 변경허가를 받으려는 경우, 개정 「축산법」 제22조제2항제6호에 따른 요건을 갖추지 않아도 됩니다.
<관계 법령>
축산법(2018. 12. 31. 법률 제16126호로 일부개정되어 2020. 1. 1. 시행된 것)
제22조(축산업의 허가 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 축산업을 경영하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 영업장을 관할하는 시장·군수 또는 구청장에게 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항 중 가축의 종류 등 농림축산식품부령으로 정하는 중요한 사항을 변경할 때에도 또한 같다.
1. 종축업
2. 부화업
3. 정액등처리업
4. 가축 종류 및 사육시설 면적이 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 가축사육업
② 제1항의 허가를 받으려는 자는 다음 각 호의 요건을 갖추어야 한다.
1. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조에 따라 배출시설의 허가 또는 신고가 필요한 경우 해당 허가를 받거나 신고를 하고, 같은 법 제12조에 따른 처리시설을 설치할 것
2. 대통령령으로 정하는 바에 따라 가축전염병 발생으로 인한 살처분·소각 및 매몰 등에 필요한 매몰지를 확보할 것. 다만, 토지임대계약, 소각 등 가축처리계획을 수립하여 제출하는 경우에는 그러하지 아니하다.
3. 대통령령으로 정하는 축사, 축사·장비 등을 갖출 것
4. 가축사육규모가 대통령령으로 정하는 단위면적당 적정사육기준에 부합할 것
5. 닭 또는 오리에 관한 종축업·가축사육업의 경우 축사가 「가축전염병 예방법」 제2조제7호에 따른 가축전염병 특정매개체로 인해 고병원성 조류인플루엔자 발생 위험이 높은 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에 위치하지 아니할 것
6. 닭 또는 오리에 관한 종축업·가축사육업의 경우 축사가 기존에 닭 또는 오리에 관한 가축사육업의 허가를 받은 자의 축사로부터 500미터 이내의 지역에 위치하지 아니할 것
7. 그 밖에 축사가 축산업의 허가 제한이 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에 위치하지 아니할 것
③ ∼ ⑧ (생 략)
법률 제16126호 축산법 일부개정법률 부칙
제2조(축산업 허가 또는 가축사육업 등록 요건 등에 관한 적용례) 제22조의 개정규정은 이 법 시행 이후 최초로 축산업의 허가를 받거나 가축사육업을 등록하는 경우부터 적용한다.