먼저 공유재산법 제29조제1항 단서의 위임에 따라 같은 법 시행령 제38조제1항 각 호에서 정한 사유에 해당하는 경우에 예외적으로 일반재산을 수의계약으로 매각할 수 있도록 한 취지는 상황상 수의계약으로 하는 것이 불가피하거나 일반재산의 위치·형태·용도 등 해당 재산의 성질상 일반입찰에 부치기 곤란한 경우에 이를 허용하기 위한 것으로1)1) 법제처 2022. 8. 19. 회신 22-0484 해석례 참조
, 공유재산법 시행령 제38조제1항제28호에서는 지역경제를 활성화하기 위하여 지방자치단체의 조례로 정하는 기준에 적합한 시설로서 해당 지역에 거주하는 상시 종업원의 수가 30명 이상이거나 원자재의 30퍼센트 이상을 해당 지역에서 조달하려는 기업의 공장 또는 연구시설을 유치하기 위하여 매각하는 경우에는 지방자치단체의 장이 일반재산을 수의계약으로 매각할 수 있다고 규정하고 있는바, 해당 규정의 취지는 공장 등의 유치를 통해 지역경제의 활성화에 기여하기 위한 목적으로 일반재산의 매각을 하려는 경우에는 수의계약으로 할 수 있도록 허용하려는 것이라 할 것입니다.
그런데 공유재산법 시행령 제38조제1항제28호의 규정을 살펴보면, “유치”란 사전적으로 사업 따위를 끌어들임을 의미하고2)2) 국립국어원 표준국어대사전 참조
, 원자재의 30퍼센트 이상을 해당 지역에서 “조달하려는” 기업의 공장 또는 연구시설을 유치하기 위해 일반재산을 매각하는 경우 수의계약으로 할 수 있다고 규정하여 원자재 비율은 수의계약을 통한 매각으로 달성하고자 하는 목표임을 명확하게 하고 있는바, 공유재산법 시행령 제38조제1항제28호에서 정하고 있는 상시 종업원의 수에 관한 요건도 향후 달성하고자 하는 목표로서, 해당 지역으로 공장 또는 연구시설을 유치하여 지역경제 활성화라는 목적을 얼마만큼 달성하였는지를 확인하기 위한 판단 기준으로 해석하는 것이 해당 규정의 문언 및 취지에 부합한다고 할 것입니다.
또한 공유재산법 시행령 제38조제1항은 일반재산의 대부 및 매각에 관한 수의계약 근거가 되는 같은 법 제29조제1항의 위임에 따라 마련된 것으로, 같은 항의 위임에 따라 일반재산의 대부에 관한 사항을 규정하고 있는 같은 법 시행령 제29조제1항제19호에서는 지역경제를 활성화하기 위하여 해당 지역에 거주하는 상시 종업원의 수가 10명 이상인 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설을 “유치”하기 위하여 대부하는 경우에는 일반재산을 수의계약으로 할 수 있다고 하여 같은 영 제38조제1항제28호와 유사하게 규정하면서, 대부 대상자의 세부 선정기준, 선정절차와 방법은 행정안전부장관이 정하여 고시한다고 규정하고 있는데, 그 위임에 따라 마련된 행정안전부고시인 「지방자치단체 공유재산 운영기준」 제14조제2항에서 “해당 지역 거주 상시 종업원의 수”는 유치하려는 시설의 일자리 창출 기여도를 심사하기 위한 평가요소임을 명시하고 있는 점 등을 고려할 때, 공유재산법 시행령 제38조제1항제28호의 상시 종업원의 수도 일자리 창출 정도를 확인하기 위한 것으로서 일반재산 매각 이후의 고용 증가를 살펴보기 위한 기준이라고 보는 것이 관계 조문의 체계 등을 고려할 때 타당한 해석입니다.
아울러 만일 공유재산법 시행령 제38조제1항제28호 중 “상시 종업원의 수”를 매각 계약 체결 당시 이미 고용된 상시 종업원의 수로 본다면 ① 매각 계약 체결 당시 이미 해당 지역 거주 상시 종업원이 30명을 넘기만 하면 매각 이후에는 유치에 따른 지역주민 고용 창출 효과가 없어도 되고, 나아가 매각 후에 해당 지역에 거주하는 상시 종업원 수가 오히려 감소하여 지역 경제에 부정적인 영향을 미치게 되는 경우까지 일반재산을 기업에게 수의계약으로 매각하는 것을 허용하게 되는 문제가 발생할 수 있고, ② 매각 계약 전에는 해당 지역 거주 종업원이 없으나, 계약 후 해당 지역에 신축되는 공장 또는 연구시설을 통해 해당 지역의 고용을 창출하려는 기업 등이 수의계약 대상에서 제외되어 기업 유치를 통해 고용을 창출하고자 하는 해당 규정의 취지에 부합하지 않게 되는 점 등도 함께 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 공유재산법 시행령 제38조제1항제28호의 “상시 종업원의 수”는 매각에 관한 계약 체결 이후 공장 또는 연구시설에 새로 고용되는 상시 종업원의 수를 의미합니다.
※ 법령정비 권고사항
공유재산법 시행령 제38조제1항제28호 중 “상시 종업원의 수”가 매각에 관한 계약 체결 이후 새로 고용된 상시 종업원의 수를 의미한다는 것을 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
<관계 법령>
공유재산 및 물품 관리법
제29조(계약의 방법) ① 일반재산을 대부하거나 매각하는 계약을 체결할 때에는 일반입찰에 부쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 제한경쟁 또는 지명경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있으며, 증권의 경우에는 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제9조제9항에 따른 증권매출의 방법으로 하며, 이 법 제4조제1항제2호 및 제3호의 일반재산을 매각하는 경우에는 제76조제3항을 준용한다.
②·③ (생 략)
공유재산 및 물품 관리법 시행령
제38조(수의계약으로 매각할 수 있는 경우 등) ① 지방자치단체의 장은 일반재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제29조제1항 단서에 따라 수의계약으로 매각할 수 있다.
1. ～ 27. (생 략)
28. 지역경제를 활성화하기 위하여 지방자치단체의 조례로 정하는 기준에 적합한 시설로서 해당 지역에 거주하는 상시 종업원의 수가 30명 이상이거나 원자재의 30퍼센트 이상을 해당 지역에서 조달하려는 기업의 공장 또는 연구시설을 유치하기 위하여 매각하는 경우
29. ～ 35. (생 략)
② (생 략)