이 사안은 이미 취득한 공유수면 매립면허가 매립예정지별 매립계획의 고시일부터 5년이 지난 후 공유수면법 제53조제1항에 따라 그 매립면허의 효력이 상실되는 경우에 이를 공유수면법 제25조제2항에 따른 “매립면허를 받지 아니한 경우”에 해당하는 것으로 보아 매립예정지별 매립계획이 해제된 것으로 보아야 하는지 여부에 관한 것입니다.
먼저 공유수면법 제53조에서는 매립면허의 효력 상실에 대해 규정하면서, 같은 조 제1항에서는 매립면허의 효력이 상실되는 사유를 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 매립면허관청은 매립면허취득자의 귀책사유가 아닌 천재지변이나 불가항력 등으로 같은 조 제1항 각 호에 해당하게 되어 매립면허의 효력이 상실되는 경우에는 효력이 상실된 매립면허를 효력이 상실된 날부터 3개월 이내에 소급하여 회복시킬 수 있도록 규정하고 있는데, 이처럼 매립면허의 효력 회복에 관한 규정을 둔 것은 매립면허의 효력이 상실되더라도 매립예정지별 매립계획이 유효하게 존재하고 있음을 전제한 것으로 보이는바1)1) 법제처 2019. 10. 7. 회신 19-0085 해석례 참조
, 같은 조 제1항에 따라 면허의 효력이 상실되는 경우에 당연히 매립예정지별 매립계획이 해제된다고 보기는 어렵습니다.
또한 공유수면법 제54조제1항에서는 공유수면의 원상회복 의무에 대해 규정하면서 원상회복 의무가 있는 자로 ‘매립면허를 받지 아니하고’ 공유수면을 매립한 자(제1호)와 자기의 귀책사유로 ‘매립면허가 실효(失效)·소멸되거나 취소’된 자(제2호)를 별도의 호로 각각 구분하여 규정하고 있는데, 이러한 규정 체계를 고려하면 “매립면허를 받지 아니한 경우”에 이미 획득한 매립면허의 효력이 상실된 경우가 당연히 포함된다고 해석하기도 어려운바, 이미 획득한 매립면허의 효력이 매립예정지별 매립계획의 고시일부터 5년이 경과된 후 상실된 경우에 공유수면법 제25조제2항이 적용되어 매립예정지별 매립계획이 해제된 것으로 해석하기는 어렵습니다.
그리고 공유수면법 제25조에서는 매립면허를 받으려는 자는 매립예정지별 매립계획에 따라 5년 이내에 매립면허를 받아야 한다고 규정하면서, 해당 기간 내에 매립면허를 받지 아니한 경우에는 그 기간이 지난 다음 날부터 해당 매립예정지별 매립계획이 해제된 것으로 본다고 규정하고 있어, 공유수면법 제25조제1항에서는 일정한 기간 안에 매립면허를 받아야 한다는 의무만을 규정하고 있을 뿐, 해당 기간이 도과한 이후에도 이미 획득한 매립면허가 유지되어야 한다는 의무에 대해서는 규정하고 있지 않고, 매립예정지별 매립계획의 고시일부터 5년이 지난 후 같은 법 제53조에 따라 매립면허가 실효되는 경우라도 해당 매립계획의 고시일부터 5년이 되는 시점에서는 매립면허가 유효하였으므로 공유수면법 제25조제2항이 적용되기는 어려운 점, 같은 법 제25조제2항에 따라 매립계획이 해제되게 되면 매립계획을 새로 마련해야 하고 이를 위한 상당한 비용과 기간이 소요되므로 매립계획의 해제의 요건에 대해서는 엄격하게 해석할 필요가 있는 점 등을 고려하면, 같은 법 제28조에 따라 이미 획득한 매립면허의 효력이 상실된 경우를 해당 매립예정지별 매립계획이 해제된 것으로 보는 것은 타당하지 않습니다.2)2) 대법원 2011. 8. 25. 선고 2011도7725 판결례 참조
아울러 공유수면법 제27조제1항에서는 해양수산부장관은 매립기본계획의 타당성을 5년마다 검토하고, 검토 결과 매립예정지별 매립계획의 추가 또는 해제 등의 사유가 있으면 매립기본계획의 변경 등 필요한 조치를 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에도 불구하고 해양수산부장관이 공유수면의 매립과 관련한 산업의 발전, 법령에 따라 수립된 계획의 변경, 그 밖에 주변여건의 변화 등으로 인하여 필요한 경우에는 직권으로 매립기본계획을 변경할 수 있도록 규정하고 있는바, 매립계획의 해제가 필요한 경우 해양수산부장관이 매립기본계획의 변경을 통해 매립예정지별 매립계획의 해제가 가능하다는 점, 매립예정지별 매립계획의 해제 등에 관하여 규정하고 있는 공유수면법 제25조의 입법 취지는 기득권 확보를 목적으로 일단 공유수면 매립기본계획에 반영시킨 후 실제로는 매립면허를 받지 아니하는 폐단을 방지하기 위한 것으로서3)3) 2007. 12. 27. 법률 제8820호로 일부개정된 「공유수면매립법」 개정이유 및 주요내용 참조
, 공유수면법 제28조에 따라 이미 공유수면 매립면허를 받았으나 같은 법 제53조제1항제1호의 요건을 충족하지 못하여 매립면허의 효력이 상실되는 경우에까지 같은 법 제25조를 적용하려는 취지는 아닌 것으로 보이는 점 등도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 매립면허의 효력이 상실된 날이 매립예정지별 매립계획의 고시일부터 5년이 경과된 후라면 공유수면법 제25조제2항에 따라 매립예정지별 매립계획이 해제된 것으로 볼 수는 없습니다.
<관계 법령>
공유수면 관리 및 매립에 관한 법률
제25조(매립예정지별 매립계획의 해제 등) ① 매립면허를 받으려는 자는 제24조와 제26조에 따라 수립·고시된 매립예정지별 매립계획에 따라 5년 이내에 제28조에 따른 매립면허를 받아야 한다.
② 제1항에 따른 기간 내에 매립면허를 받지 아니한 경우에는 그 기간이 지난 다음 날부터 해당 매립예정지별 매립계획이 해제된 것으로 본다.
③ (생 략)
제38조(공유수면매립실시계획의 승인) ① 매립면허취득자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면매립실시계획(이하 “매립실시계획”이라 한다)을 수립하여 매립면허관청의 승인을 받아야 한다. 승인받은 내용을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
② (생 략)
③ 매립면허취득자는 매립면허를 받은 날부터 1년 이내에 매립실시계획의 승인을 받아야 한다. 다만, 천재지변 등 대통령령으로 정하는 부득이한 사유가 있으면 매립면허관청으로부터 1년의 범위에서 한 번만 그 기간을 연장받아 승인을 받을 수 있다.
④·⑤ (생 략)
제53조(매립면허의 효력 상실 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 매립면허는 그 효력을 상실한다.
1. 제38조제3항에 따른 기간 내에 매립실시계획의 승인을 받지 아니한 경우
2. 매립실시계획에서 정한 공사착공일에 매립공사를 착수하지 아니한 경우
3. 매립실시계획에서 정한 기간 내에 매립공사를 준공하지 아니한 경우
② (생 략)
③ 매립면허관청은 매립면허취득자의 귀책사유가 아닌 천재지변이나 불가항력 등으로 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 경우에는 같은 항에 따라 효력이 상실된 매립면허를 효력이 상실된 날부터 3개월 이내에 소급하여 회복시킬 수 있다.
④ 매립면허관청은 제1항제3호에 해당되어 매립면허의 효력이 상실된 자가 대통령령으로 정하는 공정 이상 매립공사를 시행한 경우에는 같은 항에 따라 효력이 상실된 매립면허를 효력이 상실된 날부터 1년 이내에 소급하여 회복시킬 수 있다.
⑤ (생 략)