「공공감사에 관한 법률」(이하 “공공감사법”이라 함) 제2조제1호에서는 “자체감사”에 대해 정의하면서, 중앙행정기관, 지방자치단체 및 공공기관의 감사기구의 장이 그 소속되어 있는 기관(그 소속기관 및 소관 단체를 포함함) 및 그 기관에 속한 자의 모든 업무와 활동 등을 조사·점검·확인·분석·검증하고 그 결과를 처리하는 것을 말한다고 규정하고 있는바, 지방자치단체의 경우 자체감사는 지방자치단체의 감사기구의 장이 그 소속되어 있는 기관, 즉 해당 지방자치단체 및 그 기관에 속한 자를 대상으로 모든 업무와 활동 등에 대해 조사·점검 등을 하는 것을 의미하는데, 자체감사의 대상 기관으로 ‘그 소속되어 있는 기관’ 뒤에 괄호를 두어 그 소속기관 및 ‘소관 단체’를 포함한다고 규정하고 있는바, 어떠한 단체가 지방자치단체의 ‘소관 단체’에 해당하는지 여부는 문언의 의미, 공공감사법령의 규정 내용과 입법취지뿐만 아니라 다른 법령과의 관계 등을 종합적으로 고려하여 해석할 필요가 있습니다.
먼저 공공감사법 제2조제1호에 따라 지방자치단체의 자체감사 대상이 되는 지방자치단체의 ‘소관 단체’의 의미를 살펴보면, 일반적으로 ‘소관’1)1) 국립국어원 표준국어대사전 참조
이라는 용어는 맡아 관리하는 바 또는 그 범위를 의미하므로, ‘소관 단체’란 맡아서 관리하는 단체를 의미한다 할 것인데, 공공감사법에 따른 자체감사가 대상 기관 및 그에 소속된 자의 모든 업무와 활동 등에 대한 조사·점검 등을 수행하는 업무라는 점을 고려하면, 공공감사법 제2조제1호에 따른 지방자치단체의 소관 단체란 지방자치단체가 내부통제 기능의 일환으로 법령, 자치법규 등에 근거하여 그 업무와 활동 전반을 포괄적으로 조사·점검하는 등 관리할 수 있는 단체 등을 의미한다고 볼 수 있는바, 공공감사법령에서 자체감사의 대상에 소속 기관뿐만 아니라 소관 단체까지 포함되는 것으로 규정하고 있는 것은 중앙행정기관, 지방자치단체 등에서 실시하는 감사에 대하여 감사의 대상이 행정조직 관련 법령에서 규정하고 있는 감사기관과 동일한 조직에 속하는지 여부와 관계없이 공공감사법의 규율을 받도록 하기 위한 것으로 볼 수 있는 점2)2) 서울고등법원 2023. 1. 10. 선고 2022누43063(확정) 판결례 참조
을 고려하면, 지방자치단체가 내부통제 차원에서 실시하는 자체감사의 범위는 반드시 지방자치단체의 자체감사기구가 소속된 기관 또는 그 기관의 하부 조직에만 한정되는 것은 아니라고 할 것입니다.
그런데 이 사안 지방공사는 「지방공기업법」 제49조에 따라 수도사업, 궤도사업, 자동차운송사업 등을 효율적으로 수행하기 위하여 지방자치단체가 같은 법 제53조에 따라 자본금의 전액을 현금 또는 현물로 출자하여 설립한 법인으로서, 같은 법 제73조에 따라 지방자치단체의 장이 그 공사의 설립·운영 등 지방공사의 업무를 전반적으로 관리·감독할 권한을 가지고 있고, 이 사안 출연기관은 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따라 문화, 예술 등 주민의 복리 증진이나 지역주민의 소득 증진 등에 이바지할 수 있는 사업의 효율적 수행을 위하여 지방자치단체가 자본금 또는 재산의 전액을 출자 또는 출연하는 등의 방법으로 설립된 기관으로서, 지방자치단체의 장은 같은 법 제25조에 따라 지방자치단체가 위탁한 사업이나 지방자치단체 소관 업무와 직접 관련된 사업 등에 대해 출자·출연기관을 지도·감독할 수 있고, 같은 법 제26조에 따라 출자·출연 기관의 업무, 회계 및 재산에 관한 검사 등의 권한을 가지고 있는바, 이 사안 지방공사와 이 사안 출연기관은 그에 대한 관리·감독 또는 지도·감독의 권한을 가지는 지방자치단체가 소관하는 단체라고 보아야 할 것입니다.
한편 이 사안 지방공사는 공공감사법 제2조제4호 및 같은 법 시행령 제3조제1항제2호에 따른 공공기관에 해당하여 공공감사법 제5조에 따라 자체감사기구를 설치해야 하는바, 이처럼 자체감사의 주체가 되는 공공기관은 이미 자체감사기구를 두고 있으므로 동시에 지방자치단체가 실시하는 자체감사의 대상이 될 수는 없다는 의견이 있습니다.
그러나 종전의 공공부문의 자체감사가 해당 기관의 자율에 맡겨져 있어 자체감사의 독립성과 전문성을 확보하기 어렵고, 적절한 감사기준과 절차가 확립되지 못하여 자의적인 감사활동과 부실감사 등의 문제가 발생함에 따라3)3) 2009. 9. 30. 의안번호 제1806204호로 발의된 공공감사에 관한 법률안에 대한 국회 법제사법위원회 심사보고서 참조
, 공공감사법을 제정하여 중앙행정기관, 지방자치단체 및 공공기관의 자체감사기구의 조직과 활동, 감사기구의 장의 임용 등에 대해 규율함으로써 자체감사기구의 독립성과 전문성을 확보하고 효율적인 감사 제도를 마련하게 된 것인바4)4) 2010. 3. 22. 법률 제10163호로 제정된 공공감사법 제정이유 참조
, 그 입법 취지가 종전에 공공부문에서 기관이나 단체별로 자율적으로 이루어지던 감사활동 전반을 체계적으로 규율하려는데 있다는 점, 관리·감독 기관으로서 상급기관이 실시하는 자체감사와 지방공사가 직접 실시하는 자체감사는 감사의 목적, 필요성 및 범위가 동일하다고 보기는 어렵다는 점에 비추어 볼 때, 이 사안 지방공사가 공공감사법령에 따라 자체감사기구를 두는 공공기관에 해당하여 직접 자체감사를 실시하고 있다는 사정만으로 공공감사법 제2조제1호에 따른 지방자치단체의 자체 감사 대상인 ‘소관 단체’에서 배제된다고 보기는 어려우므로, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안 지방공사 및 이 사안 출연기관은 지방자치단체의 자체감사 대상이 될 수 있습니다.
<관계 법령>
공공감사에 관한 법률
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “자체감사”란 중앙행정기관, 지방자치단체 및 공공기관의 감사기구의 장이 그 소속되어 있는 기관(그 소속 기관 및 소관 단체를 포함한다) 및 그 기관에 속한 자의 모든 업무와 활동 등을 조사·점검·확인·분석·검증하고 그 결과를 처리하는 것을 말한다.
2.·3. (생 략)
4. “공공기관”이란 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따라 지정된 기관(같은 법 제5조제4항에 따른 기타공공기관으로서 직원의 정원이 100명 미만인 기관은 제외한다)과 「감사원법」 제22조제1항 및 제23조에 따른 감사원 감사의 대상기관으로서 대통령령으로 정하는 기관 또는 단체를 말한다.
5. “자체감사기구”란 중앙행정기관, 지방자치단체 및 공공기관에 설치되어 자체감사를 수행하는 기관 또는 부서를 말한다.