이태원참사진상규명법 제6조제1항에서는 10·29이태원참사의 발생원인과 책임소재 등에 관한 진상을 규명하기 위하여 조사위원회를 둔다고 규정하고 있고, 같은 법 제28조제1항제3호에서는 조사위원회는 ‘조사대상자 및 참고인, 그 밖의 관계 기관·시설·단체 등에 대하여 같은 법 제6조제2항에 따른 조사위원회 업무에 필요하다고 인정되는 자료 또는 물건의 제출요구 및 제출된 자료 또는 물건의 보관’의 방법으로 조사를 수행할 수 있다고 규정하고 있는 한편, 같은 법 제28조제1항제3호와는 별개로 같은 조 제7항에서 조사위원회는 조사를 수행함에 있어서 용산 이태원 참사 진상규명과 재발방지를 위한 국정조사특별위원회의 조사를 통하여 확인된 사실(제1호) 또는 형사재판이 진행 중이거나 확정된 사건의 확인된 사실(제2호)에 대해서는 조사기록, 재판기록 및 그 밖의 기록(이하 “조사기록등”이라 함)의 열람, 등사, 사본의 제출요구 등(이하 “열람등”이라 함)을 통한 조사를 할 수 있다고 규정하고 있고, 해당 규정에서는 ‘불송치 사건에 대한 수사기록’을 조사위원회가 열람등이 가능한 대상 기록으로 규정하고 있지 않은바, 이 사안에서는 불송치 사건에 대한 수사기록이 같은 법 제28조제1항제3호의 ‘자료’에 포함된다고 보아 조사위원회가 이를 근거로 해당 수사기록을 요구할 수 있는지 여부가 문제됩니다.
먼저 이태원참사진상규명법 제28조제1항제3호는 ‘조사위원회 업무에 필요하다고 인정되는 자료’의 제출 요구 방법으로 조사를 수행할 수 있다고 하여 그 조사 대상을 포괄적으로 규정하고 있는데, 비록 행정기관이 보유하고 있는 자료가 국가의 안전보장, 질서유지 및 공공복리 등의 국가·사회적 법익의 실현을 위하여 일정한 범위에서는 다른 기관에 제공 및 이용하는 것이 가능하다 하더라도, 해당 자료의 제공 등은 그로 인한 공익적 목적의 실현과 다른 국가·사회적 법익 및 사생활의 비밀유지와 같은 기본권이 상호 조화될 수 있는 범위에서만 정당성을 가진다고 할 것1)1) 법제처 2009. 11. 27. 회신 09-0365 해석례, 법제처 2016. 3. 29. 회신 15-0726 해석례 등 참조
이므로, 같은 법 제28조제1항제3호에 따른 자료의 범위를 해석하는 데 있어서는 개별 자료가 갖는 특성과 헌법상 개인의 사생활의 비밀과 자유의 보호, 해당 자료의 작성·수집·관리·제공의 근거가 되는 관계 법령의 취지·체계 및 이태원참사진상규명법 입법과정에서의 조문화와 관련된 입법배경 등을 종합적으로 고려해야 할 것입니다.
이와 관련하여 수사기록은 「형사소송법」 제195조, 제244조의4 및 「형사소송법」 제195조의 위임에 따라 마련된 「검사와 사법경찰관의 상호협력과 일반적 수사준칙에 관한 규정」 등에 그 근거를 두고 있는데, 수사는 범죄혐의의 유무를 명백히 하여 공소를 제기·유지할 것인지 여부를 결정하기 위해 증거를 수집·보전하는 수사기관의 활동으로서2)2) 헌법재판소 2018. 8. 30. 선고 2014헌마843 전원재판부 결정례 참조
, 수사기록에는 국가기관이 수사권을 행사하여 당해 사건과 관련된 피의자, 피해자, 증인 등 관계자에 대한 진술 및 검증, 감정 등의 내용을 수집한 증거3)3) 헌법재판소 1997. 11. 27. 선고 94헌마60 전원재판부 결정례 참조
를 비롯하여 의견서, 보고문서, 메모, 법률검토, 내사자료 등이 포함4)4) 대법원 2017. 9. 7. 선고 2017두44558 판결례 등 참조
되어 있는바, 「검사와 사법경찰관의 상호협력과 일반적 수사준칙에 관한 규정」 제69조에서는 수사서류 등의 열람·복사에 관한 사항을 별도로 규정하면서, 같은 조 제2항에서는 불송치 결정을 한 사건에 관한 기록의 전부 또는 일부의 열람·복사를 신청할 수 있는 자를 해당 사건과 관계되는 ‘피의자, 사건관계인 또는 그 변호인’으로 한정하여 규정하고 있습니다.
또한 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개 청구 및 공공기관의 공개 의무에 관하여 규정하고 있는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」에서는 모든 국민은 공공기관이 보유·관리하는 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다고 규정하면서(제5조제1항), 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보는 공개하지 아니할 수 있다고 규정하고(제9조제1항제4호) 있는 등 수사 관련 정보의 일부에 대해서는 정보공개청구의 대상에서 제외할 수 있도록 하고 있고, 공공기록물의 안전한 보존 및 효율적 활용을 위하여 공공기록물 관리에 관한 사항을 정하고 있는 「공공기록물 관리에 관한 법률」에서는 수사 분야의 기록물을 생산하는 공공기관의 장은 특수기록관을 설치·운영할 수 있도록 하면서(제14조제1항), 수사·재판 관련 기록물의 경우 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 그 등록·분류·편철 등의 방식을 달리 정할 수 있고(제18조), 수사 분야의 기록물을 공개하려면 미리 그 기록물을 생산한 기관의 장의 의견을 들어야 하도록 규정(제35조제5항)하고 있는 등 수사 분야의 기록물에 대해서는 일반적인 기록물과는 달리 보존·관리·공개할 수 있는 방법을 마련하고 있습니다.
그리고 이태원참사진상규명법 제30조제1항에서는 조사위원회는 조사 결과 조사한 내용이 사실임이 확인되고 범죄혐의가 있다고 인정되는 경우 수사기관의 장에게 고발하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 조사위원회는 조사과정에서 범죄혐의에 대하여 상당한 개연성이 있다고 인정할 경우 수사기관에 수사를 하도록 요청할 수 있다고 규정하고 있는 등 조사위원회에서 수행하는 ‘조사’와 수사기관에서 이루어지는 ‘수사’를 구분하여 규정하고 있는바5)5) 헌법재판소 2019. 9. 26. 선고 2016헌바381 결정례 참조
, 수사기록은 국가의 형벌권 행사를 위해 수사기관이 수집하여 보유하는 일련의 자료들로서 일반 행정기관 등이 수집하여 보유하는 행정자료와는 그 성격을 달리하고, 그 활용 등에 있어서도 수사기관의 직무수행에 현저한 곤란을 초래하지 않는 동시에 수사의 효율성·공정성을 담보할 수 있는 입법목적의 범위 안에서 이루어져야 할 것이며, 국가·사회적 법익의 실현을 위해 다른 법률의 근거에 따라 해당 수사 외의 목적으로 수사기록이 제공 및 활용될 수 있다고 하더라도 이러한 수사기록이 가진 특성과 헌법상 개인의 사생활의 비밀과 자유의 보호, 「형사소송법」의 취지 등을 종합적으로 고려할 때, 이태원참사진상규명법상 제출 요구가 가능한 자료의 범위와 관련하여 수사기관이 작성·보유하고 있는 수사기록이 조사위원회에 제공되어 사건의 진상규명 등의 목적으로 활용될 수 있도록 하기 위해서는 조사위원회가 수사기록을 보유·관리하고 있는 기관에 수사기록을 요청할 수 있다는 근거가 법률에 구체적으로 규정될 필요가 있습니다.6)6) 법제처 2009. 11. 27. 회신 09-0365 해석례, 법제처 2016. 3. 29. 회신 15-0726 해석례 등 참조
그런데 이태원참사진상규명법 제28조제1항제3호의 자료제출요구 규정에서는 자료나 정보를 요구할 수 있는 대상 기관으로 수사기관을 명시하고 있지 않고, 요구할 수 있는 자료나 정보의 종류로 수사기록을 규정하고 있지도 않은 점, 같은 법 제28조제1항제3호에도 불구하고 같은 조 제7항을 별도로 규정한 것은 기존에 이미 국회, 수사기관 등 다른 기관에서 이태원참사에 관한 진상규명을 진행하여 정리·작성한 결과물인 조사기록등에 대해서는 그로 인해 이미 형성된 법률관계의 안정을 고려하여 같은 조 제1항 등에서 규정하고 있는 조사위원회의 통상적인 조사 방식과 다른 별도의 조사 방법과 절차 등을 규정한 점에 비추어 볼 때, 같은 조 제7항에서 불송치 사건에 대한 수사기록의 열람등에 대하여 구체적으로 규정하고 있지 않은 상황에서 조사위원회가 같은 조 제1항제3호의 일반적 자료제출요구 규정에 의하여 수사기관에 수사기록 제출을 요구할 수 있다고 보기는 어렵습니다.
아울러 이태원참사진상규명법 제정 당시의 입법과정을 살펴보면, 2023년 4월 20일 의안번호 2121515호로 발의된 이태원참사진상규명법안 제29조제7항(현행 제28조제7항)제3호에서는 조사위원회가 열람등을 할 수 있는 조사기록등의 종류로 불송치 또는 수사중지된 사건을 별도로 규정하고 있었으나7)7) 2023. 4. 20. 의안번호 2121515호로 발의된 이태원참사진상규명법안 의안원문 참조
, 2024년 5월 21일 법률 제20427호로 제정된 이태원참사진상규명법 제28조제7항에서는 국회 교섭단체 간 합의사항을 반영하여 해당 내용이 삭제되고 현행과 같이 규정된 것인바8)8) 2024. 5. 1. 의안번호 2126661호로 발의된 이태원참사진상규명법안에 대한 국회 행정안전위원회 검토보고서 참조
, 이처럼 입법과정에서 불송치 사건에 대한 수사기록은 조사위원회의 열람등이 가능한 조사기록등에서 삭제된 바가 있었다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이태원참사진상규명법 제28조제1항제3호를 근거로 불송치 사건에 대한 수사기록을 요구할 수 없습니다.
<관계 법령>
10·29이태원참사 피해자 권리보장과 진상규명 및 재발방지를 위한 특별법
제6조(10·29이태원참사 진상규명과 재발방지를 위한 특별조사위원회의 설치) ① 10·29이태원참사의 발생원인과 책임소재 등에 관한 진상을 규명하기 위하여 10·29이태원참사 진상규명과 재발방지를 위한 특별조사위원회(이하 “조사위원회”라 한다)를 둔다.
② 조사위원회는 다음 각 호의 업무를 수행한다.
1. 10·29이태원참사의 원인 및 책임소재 규명에 관한 사항
2. 10·29이태원참사와 관련한 국가 등의 재난의 예방·대비·대응 및 복구 등 전 과정의 적정성 조사에 관한 사항
3. 10·29이태원참사와 유사한 재난의 재발방지를 위한 재난 및 안전관리 관련 법령, 제도, 정책, 관행 등에 대한 개선 또는 대책 수립에 관한 사항
4. 10·29이태원참사 이후 희생자와 피해자의 권리침해 등 피해 실태 및 구제방안에 대한 조사에 관한 사항
5. 피해자 지원대책의 점검 및 개선에 관한 사항
6. 조사위원회의 운영에 관한 규칙의 제정·개정에 관한 사항
7. 그 밖에 이 법의 목적 실현을 위하여 조사위원회가 필요하다고 판단하는 사항
제28조(조사의 방법) ① 조사위원회는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법으로 조사를 수행할 수 있다.
1.·2. (생 략)
3. 조사대상자 및 참고인, 그 밖의 관계 기관·시설·단체 등에 대하여 제6조제2항에 따른 조사위원회 업무에 필요하다고 인정되는 자료 또는 물건의 제출요구 및 제출된 자료 또는 물건의 보관
4. ∼ 6. (생 략)
② 조사위원회가 제1항에 따른 요구 등의 조치를 하는 경우 이를 요구받은 자는 지체 없이 이에 응하여야 한다.
③ 조사위원회가 제1항제2호에 따라 진술을 청취하는 경우 「형사소송법」 제147조부터 제149조까지 및 제244조의3을 준용한다.
④ 조사위원회가 제1항제3호에 따라 자료 또는 물건의 제출요구를 하는 경우 「형사소송법」 제110조부터 제112조까지, 제129조부터 제131조까지 및 제133조를 준용하되, 자료 또는 물건의 제출을 거부하는 경우 그 사유를 구체적으로 소명하여야 한다.
⑤ 조사위원회는 필요하다고 인정하는 경우 위원 또는 직원으로 하여금 제1항 각 호의 조치를 하게 할 수 있다.
⑥ 조사위원회가 제1항에 따른 권한을 행사하는 경우 그 권한을 행사하는 위원 또는 직원은 그 권한을 표시하는 증표를 지니고 이를 관계인에게 제시하여야 한다.
⑦ 조사위원회는 조사를 수행함에 있어서 다음 각 호에 대해서는 조사기록, 재판기록 및 그 밖의 기록(이하 이 조에서 “조사기록등”이라 한다)의 열람, 등사, 사본의 제출요구 등(이하 이 조에서 “열람등”이라 한다)을 통한 조사를 할 수 있다. 이 경우 제1항부터 제6항까지, 제29조 및 제33조부터 제37조까지는 적용하지 아니한다.
1. 용산 이태원 참사 진상규명과 재발방지를 위한 국정조사특별위원회의 조사를 통하여 확인된 사실
2. 형사재판이 진행 중이거나 확정된 사건의 확인된 사실
⑧ 조사위원회가 제7항에 따라 조사기록등의 열람등을 요구한 경우 그 요구를 받은 자는 지체 없이 이에 응하여야 한다.