먼저 토지보상법 제91조제6항 전단에서는 같은 항의 적용을 받는 공익사업의 변경으로 인정되기 위해서는 국가등이 당초 사업인정을 받아 공익사업에 필요한 토지를 협의취득하거나 수용한 경우로서 그 종전의 공익사업이 같은 법 제4조제1호부터 제5호까지에 규정된 다른 공익사업으로 변경된 경우여야 한다고 규정하고 있고, 이 때 변경된 공익사업의 주체는 문언상 변경되기 전 공익사업과 같이 그 사업의 주체가 국가등으로 제한되지 않게 되는데,1)1) 대법원 2015. 8. 19. 선고 2014다201391 판결례 참조
토지보상법 제91조제6항 후단에서는 공익사업이 변경된 사실을 대통령령으로 정하는 바에 따라 환매권자에게 통지해야 하는 주체를 “국가등”으로 명시하고 있는바, 만일 변경된 공익사업의 주체가 국가등이 아닌 사업시행자라면 토지보상법 제91조제6항 후단에 따른 통지의 주체가 사실상 없게 될 수 있음을 고려할 때 토지보상법 제91조제6항 후단에서는 공익사업이 변경된 사실을 환매권자에게 통지해야 하는 주체는 변경되기 전 종전의 공익사업을 시행한 국가등으로 보아야 할 것입니다.
그리고 토지보상법 제91조제5항에서는 같은 조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 환매권은 「부동산등기법」에서 정하는 바에 따라 공익사업에 필요한 토지의 협의취득 또는 수용의 등기가 되었을 때에는 제3자에게 대항할 수 있다고 규정하여 종전의 사업시행자로부터 제3자에게 토지의 소유권이 이전된 경우 그 제3자는 환매의 상대방이 아님을 전제로 환매권자의 대항력을 규정하고 있는데,2)2) 춘천지방법원 원주지원 2007. 2. 8. 선고 2005가합1090 판결례 참조
변경된 공익사업의 사업시행자가 그 토지의 소유권을 취득하는 경우가 발생한다 하더라도 그 변경된 공익사업의 사업시행자는 환매권 행사에 관하여는 그 행사에 대항할 수 없는 제3자에 해당하고3)3) 법제처 2011. 11. 4. 회신 11-0381 해석례 등 참조
, 환매권자가 소유하고 있던 토지를 협의취득 또는 수용한 자는 변경되기 전 공익사업을 시행한 국가등이었으므로 특별한 사정이 없는 한 환매의 상대방은 변경되기 전 공익사업의 사업시행자가 된다는 점4)4) 법제처 2011. 11. 4. 회신 11-0381 해석례 등 참조
등에 비추어 보면, 환매권자의 토지를 협의취득 또는 수용을 한 주체인 변경되기 전 공익사업의 사업시행자가 공익사업이 변경된 시점을 통지해야 한다고 보는 것이 해당 규정의 체계에 부합하는 해석입니다.
아울러 토지보상법 제91조제6항은 종전의 공익사업이 공익성의 정도가 높은 다른 공익사업으로 변경되고 그 다른 공익사업을 위하여 토지를 계속 이용할 필요가 있을 경우에는 환매권의 행사를 인정한 다음 다시 협의취득이나 수용 등의 방법으로 그 토지를 취득하는 번거로운 절차를 되풀이하지 않게 하기 위하여 이른바 ‘공익사업의 변환’을 인정함으로써 환매권의 행사를 제한하려는 규정5)5) 대법원 2019. 11. 14. 선고 2019다233072 판결례, 대법원 1994. 1. 25. 선고 93다11760, 11777, 11784 판결례 참조
으로, 같은 항 전단에서는 국가등이 사업인정을 받아 공익사업에 필요한 토지를 협의취득하거나 수용한 후 해당 공익사업이 제4조제1호부터 제5호까지에 규정된 다른 공익사업으로 변경된 경우 “환매권 행사기간은 관보에 해당 공익사업의 변경을 고시한 날부터 기산(起算)한다”고 규정하고 있어 공익사업의 변환은 토지를 재수용하는 것이 아니라 환매권 행사 시점을 연기하는 효과를 발생시킨다는 점6)6) 헌법재판소 2012. 11. 29. 선고 2011헌바49 결정례 참조
에서, 공익사업의 변경 시점에 환매권자 및 환매권에 관한 제반 사정을 잘 알고 있는 변경되기 전 공익사업의 사업시행자를 통지 주체로 보는 것이 합리적이라는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 토지보상법 제91조제6항 후단에 따라 공익사업이 변경된 사실을 환매권자에게 통지해야 하는 자는 변경되기 전 공익사업을 시행한 국가등입니다.
<관계 법령>
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률
제91조(환매권) ① ～ ⑤ (생 략)
⑥ 국가, 지방자치단체 또는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관 중 대통령령으로 정하는 공공기관이 사업인정을 받아 공익사업에 필요한 토지를 협의취득하거나 수용한 후 해당 공익사업이 제4조제1호부터 제5호까지에 규정된 다른 공익사업(별표에 따른 사업이 제4조제1호부터 제5호까지에 규정된 공익사업에 해당하는 경우를 포함한다)으로 변경된 경우 제1항 및 제2항에 따른 환매권 행사기간은 관보에 해당 공익사업의 변경을 고시한 날부터 기산(起算)한다. 이 경우 국가, 지방자치단체 또는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관 중 대통령령으로 정하는 공공기관은 공익사업이 변경된 사실을 대통령령으로 정하는 바에 따라 환매권자에게 통지하여야 한다.