전라남도 여수시 - 도시개발사업에 따라 조성된 주차장 부지가 무상귀속 대상인 공공시설인지(「도시개발법」 제66조제1항 등)

먼저 이 사안 주차장 부지가 「도시개발법」 제66조제1항에 따라 관리청에 무상으로 귀속되는 공공시설에 해당하기 위해서는 그 자체로 공공시설 중 하나인 주차장에 해당해야 하는데, 「도시개발법」 및 국토계획법에서는 주차장에 관하여 별도의 정의 규정을 두고 있지 않은바, 이러한 경우 법령의 전반적인 체계나 관련 법령 등을 종합적으로 고려하여 “주차장”의 의미를 해석하여야 할 것1)1) 대법원 2010. 6. 24. 선고 2010두3978 판결례 참조 입니다. 그런데 주차장에 관한 일반적인 사항을 규정하고 있는 「주차장법」 제2조제1호 각 목 외의 부분에서는 주차장을 자동차의 주차를 위한 시설로 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙에서는 노외주차장2)2) 도로의 노면 및 교통광장 외의 장소에 설치된 주차장으로서 일반의 이용에 제공되는 것(「주차장법」 제2조제1호나목)을 말하며, 이하 같음 의 경우 일정한 기준에 맞는 차로를 설치(제6조제1항제3호)하도록 하며, 너비 3.5미터 이상의 출입구를 설치(제6조제1항제4호)하도록 하는 등 주차장의 설치기준 및 구조·설비 기준을 주차장의 종류에 따라 구체적으로 규율3)3) 제4조(노상주차장의 구조·설비기준), 제5조(노외주차장의 설치에 대한 계획기준), 제6조(노외주차장의 구조·설비기준), 제11조(부설주차장의 구조·설비기준), 제16조의2(기계식주차장의 설치기준) 등 하고 있는데, 이를 종합하여 보면 “주차장”이란 주차를 위한 시설로서 일정한 부지에 일반의 이용에 제공하기 위하여 일정한 기준에 맞는 설비 등이 갖추어진 장소를 의미하는 것인바, 이 사안 주차장 부지는 주차장의 설치를 위한 장소에 불과하고 주차장으로서 기능할 수 있는 설비 등을 갖춘 상태는 아니므로 그 자체로 주차장이라고 보기는 어렵습니다. 그리고 「도시개발법」 제66조제1항에 따라 관리청에 무상귀속되는 대상은 “설치된 공공시설”이라 할 것인데, 이 사안과 같이 공공시설의 설치가 되지 않은 경우 그 설치가 예정된 부지만이 관리청에 무상귀속된다고 보기 어렵고4)4) 대법원 2023. 7. 27. 선고 2019다210307 판결례, 대법원 2020. 11. 26. 선고 2019다209611 판결례 참조 , 「도시개발법」 제66조제1항과 같은 공공시설의 무상귀속 규정은 도시개발사업으로 공공시설이 설치되면 그 준공검사와 동시에 공공시설을 구성하는 토지와 시설물의 소유권이 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 귀속되도록 하는 것으로5)5) 대법원 1999. 4. 15. 선고 96다24897 판결례 등 참조 , 새로 설치된 공공시설의 소유권 변동의 효과가 개별적인 법률행위를 통해서가 아니라 개발사업의 준공시점에 법률 규정에 의해서 직접 발생하도록 하고 있는바6)6) 대법원 2023. 7. 27. 선고 2019다210307 판결례 참조 , 이처럼 국민의 권리를 제한할 수 있는 법 규정은 원칙적으로 엄격하게 해석해야 한다는 점7)7) 법제처 2012. 9. 12. 회신 12-0442 해석례 참조 등을 고려하면 이 사안 주차장 부지는 같은 항에 따라 관리청에 무상으로 귀속되는 공공시설에 해당한다고 보기 어렵습니다. 한편 도시개발사업 시행자가 주차장 부지만을 조성하는 방식으로 도시개발사업을 수행함으로써 「도시개발법」 제66조제1항에 따라 무상귀속되는 것을 회피할 수 있는 점을 고려하여 이 사안 주차장 부지를 무상으로 귀속되는 공공시설로 보아야 한다는 의견도 있으나, 「도시개발법」 제5조제1항에서는 지정권자8)8) 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사 등 「도시개발법」 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자를 말하며, 이하 같음. 가 수립하는 도시개발사업의 개발계획에 토지이용계획(제7호), 교통처리계획(제8호), 도로 등 주요 기반시설의 설치계획(제11호) 등을 포함하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제38조제1항에서는 실시계획은 위 개발계획에 맞게 작성하도록 규정하고 있으며, 도시개발법령의 위임에 따라9)9) 「도시개발법」 제17조제1항 및 같은 법 시행령 제38조제3항 참조 마련된 도시개발업무지침(국토교통부훈령)에서는 실시계획 인가 신청을 할 때 공공시설물 및 토지의 무상귀속 등에 관한 계획을 함께 제출하도록 규정하고 있고, 「도시개발법」 제17조제2항에서는 도시개발사업의 시행자가 실시계획에 관하여 지정권자의 인가를 받도록 규정하고 있는바, 지정권자는 무상귀속이 되는 공공시설의 종류 및 내용에 대해 사전에 검토하여 인가할 수 있는 점을 고려할 때 이러한 의견은 타당하지 않습니다. 따라서 이 사안 주차장 부지는 「도시개발법」 제66조제1항에 따라 관리청에 무상으로 귀속되는 새로 설치된 공공시설에 해당하지 않습니다. <관계 법령> 도시개발법 제17조(실시계획의 작성 및 인가 등) ① 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시개발사업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)을 작성하여야 한다. 이 경우 실시계획에는 지구단위계획이 포함되어야 한다. ② 시행자(지정권자가 시행자인 경우는 제외한다)는 제1항에 따라 작성된 실시계획에 관하여 지정권자의 인가를 받아야 한다. ③ ～ ⑤ (생 략) 제66조(공공시설의 귀속 등) ① 제11조제1항제1호부터 제4호까지의 규정에 따른 시행자가 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」 등에도 불구하고 종전의 공공시설은 시행자에게 무상으로 귀속되고, 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 행정청(이하 이 조 및 제67조에서 “관리청”이라 한다)에 무상으로 귀속된다. ② ～ ⑦ (생 략)