구 「관광진흥법」 제67조제1항에서 관광특구는 대통령령이 정하는 요건에 적합한 지역 중에서 시장·군수·구청장의 신청에 의하여 시·도지사가 지정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 구 「관광진흥법 시행령」 제56조의2에서는 관광특구로 지정될 수 있는 지역의 요건을 규정하면서, 같은 영 부칙 제4조에서는 제56조의2의 개정규정은 같은 영 시행 후 지정되는 관광특구부터 적용한다고 규정하고 있습니다.
이후 ① 일부개정 「관광진흥법」에서는 대통령령인 구 「관광진흥법 시행령」 제56조의2에서 규정하고 있던 관광특구의 지정 요건을 일부개정 「관광진흥법」 제70조제1항 각 호로 내용 변경 없이 상향하여 규정하면서, 그에 대한 경과규정을 두지 않았고, ② 전부개정 「관광진흥법 시행령」에서도 종전 부칙의 적용범위1)1) 법제처 법령·입안심사기준(2023) p.708 및 p.709 참조
나 구 「관광진흥법 시행령」 부칙 제4조의 효력에 관하여 별도로 규정하고 있지 않은바, 이 사안에서는 구 「관광진흥법 시행령」의 시행일(2005년 4월 22일) 전에 관광특구로 지정받은 지역에 대하여 구 「관광진흥법 시행령」 부칙 제4조의 효력이 실효되지 않고 계속 적용된다고 볼 것인지가 문제됩니다.
먼저 대통령령인 구 「관광진흥법 시행령」에서 규정하고 있던 관광특구의 지정 요건을 법률인 일부개정 「관광진흥법」 제70조제1항 각 호로 상향하여 규정하면서, 해당 규정에 대한 경과규정을 두지 않은 것에 대하여 살펴보면, 일부개정 「관광진흥법」 제70조제1항은 “관광특구의 지정에 관한 사항은 법률에 규정하여야 할 중요한 사항인 점을 고려하여 대통령령에 위임하고 있는 관광특구의 지정요건을 법률에 규정”하기 위하여 개정된 것이고2)2) 2007. 7. 19. 법률 제8531호로 일부개정되어 2007. 10. 20. 시행된 「관광진흥법」 개정이유 참조
, 구 「관광진흥법 시행령」 제56조의2의 각 호에서 규정하고 있던 관광특구의 지정요건 4가지를 그대로 일부개정 「관광진흥법」 제70조제1항 각 호로 상향하여 규정함으로써 관광특구의 지정요건은 실질적인 내용 변경이 없었으며, 이처럼 종전과 내용이 동일하여 법령 적용에 혼선이 야기될 우려가 없는 경우3)3) 법제처 법령·입안심사기준(2023) p. 658 참조
일반적으로 법령에서 경과규정을 두지 않는 것인바, 이 사안과 같이 구 「관광진흥법 시행령」의 시행일(2005년 4월 22일) 전에 관광특구로 지정받아 구 「관광진흥법 시행령」 제56조의2에 따른 관광특구의 지정요건을 적용받지 않던 지역에 대해서 일부개정 「관광진흥법」 제70조에 따른 관광특구의 지정요건을 적용하려는 입법취지가 있었다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
다음으로 전부개정 「관광진흥법 시행령」 부칙에서 구 「관광진흥법 시행령」 부칙 제4조의 효력에 관하여 별도의 규정을 두지 않은 것에 대하여 살펴보면, 법령을 전부개정하는 경우에는 법령의 내용 전부를 새로 고쳐 쓰므로 종전의 본칙은 물론 부칙 규정도 모두 소멸한다고 해석하는 것이 원칙이겠지만, 그 경우에도 종전 경과규정의 입법 경위와 취지, 개정 전후 법령의 전반적인 체계나 내용 등에 비추어 신법의 효력발생 이후에도 종전의 경과규정을 계속 적용하는 것이 입법자의 의사에 부합하고, 그 결과가 수범자인 국민에게 예측할 수 없는 부담을 지우는 것이 아니라면 별도의 규정이 없더라도 종전의 경과규정이 실효되지 않고 계속 적용된다고 해석할 수 있습니다4)4) 대법원 2008. 11. 27. 선고 2006두19419 판결례, 대법원 2013. 3. 28. 선고 2012재두299 판결례 및 법제처 2010. 4. 2. 회신 10-0045 해석례 참조
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① 우선 구 「관광진흥법 시행령」 부칙 제4조에서는 제56조의2의 개정규정은 같은 영 시행(2005년 4월 22일) 후 지정되는 관광특구부터 적용한다고 규정하고 있는데, 이는 구 「관광진흥법 시행령」 제56조의2에서 관광특구의 지정요건이 신설됨에 따라, 집행상의 논란을 방지하기 위하여 신설된 관광특구의 지정요건을 적용하는 시기 및 대상에 대하여 구체적으로 규정한 것으로써5)5) 법제처 법령입안·심사기준(2023) p.641 참조
, 구 「관광진흥법 시행령」의 시행일(2005년 4월 22일) 전에 관광특구로 이미 지정받은 지역에 대해서는 강화된 관광특구의 지정요건이 적용되지 않도록 한 것이고, ② 전부개정 「관광진흥법 시행령」의 입법 취지를 살펴보면, 해당 대통령령의 개정방식을 전부개정 방식으로 한 이유는 어려운 용어와 표현 등을 이해하기 쉽게 고치고, 복잡한 문장 등은 체계를 정리하여 쉽고 간결하게 정비하기 위한 것으로6)6) 2007. 11. 13. 대통령령 제20374호로 전부개정되어 같은 날 시행된 「관광진흥법 시행령」 개정이유 참조
, 실질적인 내용 변경을 위하여 전부개정한 것이 아니며, 이 사안에서 문제되는 관광특구의 지정요건과 관련된 개정은 일부개정 「관광진흥법」 제70조제1항으로 상향하여 규정된 것을 반영하는 것이라는 점 등에 비추어 볼 때, 전부개정 「관광진흥법 시행령」에서 구 「관광진흥법 시행령」 부칙 제4조에 따른 적용례의 효력을 상실시키려는 의도나 구 「관광진흥법 시행령」과 전부개정 「관광진흥법 시행령」 사이에 관광특구 지정요건의 본질적인 변경 사항은 없다고 보아야 할 것이므로, 구 「관광진흥법 시행령」 부칙 제4조에 따른 적용례가 실효되지 않고 계속 적용된다고 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.
따라서 구 「관광진흥법 시행령」의 시행일(2005년 4월 22일) 전에 관광특구로 지정받아 구 「관광진흥법 시행령」 제56조의2에 따른 관광특구의 지정요건을 적용받지 않던 지역은 일부개정 「관광진흥법」 제70조에 따른 관광특구의 지정요건의 적용을 받지 않습니다.
<관계 법령>
구 관광진흥법 시행령(2005. 4. 22. 대통령령 제18800호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것)
제56조의2(관광특구의 지정요건) 법 제67조의 규정에 의하여 관광특구로 지정될 수 있는 지역은 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 지역으로 한다.
1. 문화관광부령이 정하는 바에 따라 접객시설, 상가시설, 휴양·오락시설, 숙박시설, 공공편익시설 및 관광안내시설이 분포되어 있어 외국인 관광객의 관광수요를 충족시킬 수 있는 지역일 것
2. 문화관광부장관이 고시하는 기준을 갖춘 통계전문기관의 통계 결과 당해 지역의 최근 1년간 외국인 관광객이 10만명(서울특별시는 50만명) 이상일 것
3. 임야·농지·공업용지 또는 택지 등 관광활동과 직접적인 관련성이 없는 토지가 관광특구 전체 면적의 10퍼센트를 초과하지 아니할 것
4. 제1호 내지 제3호의 요건을 갖춘 지역이 서로 분리되어 있지 아니할 것
제68조의3(관광특구에 대한 평가 등) ① (생 략)
② 시·도지사는 제1항의 규정에 의한 평가의 결과 제67조의 규정에 의한 관광특구지정요건에 적합하지 아니하거나 추진실적이 미흡한 관광특구에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 따라 관광특구의 지정취소·면적조정·개선권고 등 필요한 조치를 할 수 있다.
대통령령 제18800호 관광진흥법 시행령 일부개정령 부칙
제1조(시행일) 이 영은 공포한 날부터 시행한다.
제4조(관광특구의 지정요건에 관한 적용례) 제56조의2의 개정규정은 이 영 시행 후 지정되는 관광특구부터 적용한다.